就业是民生之本，“充分就业”是小康社会的重要目标，也是就业工作的最高目标。党的xx大将实现社会就业比较充分作为到2020年全面建设小康社会的重要目标之一，xx届六中全会将实现社会就业比较充分作为构建和谐社会的九大目标和任务之一。党的xx大对实现全面建设小康社会奋斗目标提出了新的更高的要求，提出了实施扩大就业的发展战略，促进以创业带动就业，实现社会就业更加充分的目标。这要求我们加快促进就业工作的进度，加大促进就业政策的力度。正确理解“充分就业”的深刻涵义，并根据今后经济和社会发展进程，研究制定相应的经济社会发展战略和政策措施来逐步实现这一目标，具有重要的现实意义和长远的战略意义。
一、关于充分就业的目标
（一）“充分就业”的涵义。
20世纪30年代资本主义世界经济大危机以后，凯恩斯（1936年）提出了有效需求不足的理论，认为在资本主义社会中，除了有“自愿失业”和“摩擦性失业”外，还存在“非自愿失业”，即指劳动者愿意接受一定市场工资水平的就业但仍得不到就业机会。凯恩斯认为，通过刺激有效需求的增加，从而增加就业岗位，就能消除“非自愿失业”，实现“充分就业”。“充分就业”并不是指一切有劳动能力的劳动者全部都就业了，而是指在一定市场工资水平下，愿意就业的劳动者都能够就业的状况；此时，因为存在信息不对称等问题，仍会存在供求不匹配的摩擦性的失业。这种情况下的失业率被后来的经济学家（弗里德曼）称为自然失业率。经济学家们最初认为自然失业率为2%—3%即为充分就业，随着20世纪70年代中期以后发生的经济和技术变革，标志充分就业的自然失业率水平也上升到5%左右。当代经济学家们还认为，实现社会充分就业时还有三个特征：一是劳动力供求基本平衡；二是劳动关系相对稳定；三是劳动者素质得到较充分开发，对其就业产生积极作用。
充分就业也是国际劳工公约的基本内容。国际劳工组织在就业政策公约（1964年第122号）号召各会员国将充分就业作为一项主要目标，提出实行积极的政策，促进充分的、自由选择的生产性就业（生产性就业是指有社会和生产效益的就业，而非无效就业）。目前，绝大多数市场经济国家尤其是发达国家都将充分就业作为本国宏观经济发展的四大目标之一，作为政党执政纲领的首要内容。
（二）我国充分就业目标的提出。
我国有13多亿人口，是世界上人口和劳动力最多的国家。我国的就业问题不同于发达国家，他们主要面临青年劳动力的就业问题；也不同于其他转轨国家，他们主要面临转轨带来的结构性失业和再就业问题；还不同于其他发展中国家，他们主要面临农村劳动力的转移就业问题。我国就业所面临的转轨就业、青年就业和农村转移就业同时出现、相互交织的“三碰头”局面，决定了就业问题之复杂，就业工作任务之艰巨，是世界任何国家都未有过的。
作为人口大国，又处在经济体制深刻变革、社会结构深刻变动的关键时期，各种问题矛盾交汇到一起，就业形势十分严峻，表现为“四大一突出”，即人口基数大，劳动年龄人口总量大，农业富余劳动力规模大，就业困难群体数量大，就业的结构性矛盾越来越突出。这是长期存在的矛盾和问题。
全面建设小康社会、建设和谐社会，解决好广大人民群众的就业问题首当其冲。就业是每一位劳动者生存和发展的经济基础和重要保障，也是其融入社会、共享社会经济发展成果的基本条件。促进就业关系到亿万劳动者及其家庭的切身利益，是社会和谐发展、长治久安的重要基础，是安国之策。为此，xx大第一次正式提出了中国特色的充分就业的目标，把它确定为小康社会的一个重要指标，xx大又在现有工作基础上，提出了实现社会就业更加充分的新要求。这一目标的提出，是坚持以人为本，落实科学发展观，实现社会经济全面协调可持续发展、保持社会和谐稳定的具体体现，它指明了就业工作努力奋斗的方向。
我国实现社会就业更加充分是有现实基础的。改革开放以来，特别是xx大以来，通过制定实施一系列政策措施，我国的就业再就业工作取得了举世瞩目的进展，就业总量伴随经济增长而持续增加，城乡就业规模不断扩大，城镇新增就业每年平均为1000万人，近2500万下岗失业人员实现了再就业，城镇登记失业率稳中有降，成功地解决了经济结构调整以及城市化进程中的就业再就业问题，有力保持了就业局势的稳定。在今后一段时期，国民经济保持长期稳定的增长，经济结构进一步改善，将为就业持续增长提供基本条件；党和政府把就业作为宏观调控指标，纳入各级政府考核内容，贯彻实施《就业促进法》实施积极的就业政策，将为促进就业建立起工作的长效机制；近10年来我国在解决就业问题中形成的组织管理服务体系和成功经验等，也为实现就业更加充分奠定了坚实的工作基础。
（三）充分就业的蓝图。
充分就业是与和谐社会相适应的一种状态，包含四个方面内容：一是城乡劳动力资源得到充分的开发和利用，这是实现充分就业的出发点。二是市场就业机制完善，就业渠道通畅，劳动者流动就业、自主择业、自主创业的环境良好，这是实现充分就业的条件。三是使有劳动能力和就业愿望的劳动者都能够得到就业机会或处于积极准备就业的状态，失业率调控在社会可承受的水平，这是实现充分就业的标志。四是大多数劳动者实现就业且比较稳定，并通过不断提高就业质量持续地增加收入，劳动关系更加稳定和谐，这是实现充分就业的结果。
到2020年，我国实现社会就业更加充分的目标。届时，城乡劳动者应普遍得到教育培训和就业机会，社会就业总量和结构应更加均衡、就业环境更加完善、就业保障更加健全、就业质量更加良好。具体体现在四个方面：
一是劳动力资源得到更加充分的开发和利用。就业岗位与有效劳动力资源大体平衡，绝大部分劳动者可以顺利实现就业。届时，我国的新增就业每年保持在1500万左右，在总体规模上能够使新增劳动力得到基本消化，就业总量将由现在的7.6亿人提高到8.5亿人左右。城乡统筹就业和服务业就业水平大幅度提高：城镇就业人数由现在的2.8亿人提高到5.1亿人，农村富余劳动力转移出1.5亿人；城乡就业结构比例从现在的3.6:6.4变为6:4；一、二、三次产业就业比重由目前的45%、24%、32%变为30%、25%和45%。
劳动者素质大幅提高，面向全体劳动者的职业技能培训制度健全，基本实现人人有知识，个个有技能。新进入人力资源市场的劳动者都经过中等以上教育或职业资格培训，持职业技能资格证书的比例达到80%以上。
二是就业渠道通畅，劳动者自主择业、自由流动、自主创业的环境良好。以《劳动法》为核心、《就业促进法》等法律为主干的劳动保障法律体系健全完善，政府、用人主体、劳动者和社会中介组织的行为依法调整；统一开放的人力资源市场机制发挥主导作用，城乡就业的体制分割基本消除，劳动力价格在劳动力配置中发挥基础作用；在法律的保障下，劳动者的自由流动成为现实；劳动者自主择业和自主创业政策环境良好；遍布城乡直到社区村镇且信息联通的管理和服务体系更加完善；在公共财政支持下，公共就业服务和职业培训能够较好满足劳动者实现就业和提高素质的基本需要。
三是有就业能力和就业愿望的劳动者都能享有平等的就业机会，社会失业率和平均失业周期控制在社会能承受的范围内。到2020年，城镇调查失业率控制在6%以下，城镇登记失业人数1200万左右(城镇登记失业率4%左右),社会平均失业周期控制在半年内；失业人员能将获得失业保险并通过就业服务组织到相应的就业准备活动中，失业半年以上者得到有效的就业援助。
四是劳动者的就业权益得到有效保障，就业的稳定性进一步提高。在劳动合同的保障下，劳动者的劳动报酬、休假、劳动保护等权利得到更好实现，劳动条件得到较好改善，劳动关系更加和谐；劳动收入水平有较大增长，中等收入水平劳动者占主体，最低工资能够满足劳动者及其家庭基本生活需要并形成正常增长机制；社会保障覆盖所有劳动者，就业安全性明显提高；劳资关系形成健全的协调机制，劳动争议能通过有效的途径得以解决。
二、关于扩大就业的国家发展战略
（一）发展战略的提出。
经济增长是经济社会发展的基本条件，是解决就业问题的根本出路，千方百计扩大就业、提高就业质量，使劳动者通过就业分享社会发展成果，也是经济发展的重要目标之一。但经济增长能否拉动就业同步扩大，却与经济增长方式、产业结构、经济发展与人力资源开发利用等紧密相关。从我国30年的改革发展的总过程看，由于发挥了低成本劳动力的优势，大力发展劳动密集型产品和服务，不仅使国民经济保持了近30年的高速增长，同时也带动了大量有效就业的增加。对比世界许多国家，特别是发达国家曾出现的过分倚重发展资金密集或技术密集产业和行业，经济虽能保持增长却没有带动就业增加的情况，更使我们看到处理好经济发展与扩大就业的重要性。今后，随着我国工业化、信息化、城镇化、市场化、国际化进程的不断加快，科学技术不断进步，资本在企业生产投入中的比例不断增加，企业改革和调整力度不断加大，都会对就业产生重大影响。因此，必须促进经济发展与扩大就业形成良性互动的格局，使经济增长带动更多的就业。
1995年，联合国在哥本哈根专门举行世界社会发展首脑会议，会议《宣言》中首次提出：各国应实行“能够最大限度地促进创