近年来，随着我国改革开放的深入，我国的财政收入不断增加，税收在社会主义市场经济中的地位和作用显得极其重要。这次漂亮的小编为您带来了财税法论文（优秀8篇），在大家参照的同时，也可以分享一下给您最好的朋友。
内容摘要：我国现存的财政支出结构与完善公共财政制度需要之间还有不小的差距，本文梳理回顾了我国“十一五”期间财政支出结构发生的积极变化，并结合我国经济发展实践，提出了我国财政支出结构进一步调整的方向和路径选择。十七大报告提出了“围绕推进基本公共服务均等化和主体功能区建设，完善公共财政体系”，这意味着我国公共财政体系的改革进程，由此前政府自身的制度建设开始向满足公众对基本公共服务的需求延伸。
顺应时展的需要，党的十七大又提出了要完善公共财政框架体系的任务，更加体现了财政的目的开始向公共性转移，体现了面向平民纳税人的一种民主化财政的新起点。而要围绕这一任务深化公共财政体制改革，财政支出结构的进一步调整和优化就成为其关键环节。公共财政是指市场经济条件下，由国家来提供公共服务和公共产品的一种活动。它的核心是政府对社会财富的再分配，但与原来的财政制度相比，它更注重分配过程中的公共性、市场性和法制化。我国1998年开始进行公共财政建设和公共财政体制创新，经过十余年的发展，已基本形成了公共财政体制的雏形。
我国财政支出结构的积极变化
财政支出政策是国家宏观调控的重要手段，“十一五”期间，按照建设公共财政体制的要求，以科学发展观为指导，坚持以人为本，我国财政支出结构不断调整，出现了以下几方面的积极变化：
（一）财政保障范围有进有退
一方面逐步减少非公共服务支出项，压缩经济建设费支出，严格控制并努力节约行政管理费等一般性开支；另一方面，着重保障政府履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务等职能，重点加大“三农”、教育、社会保障和就业、医疗卫生、环境保护等公共服务领域的投入。我国财政支出结构正在逐步突破传统的、偏重于经济建设的供给模式，向以公共服务和宏观调控为主要内容的新模式转换。
（二）财政支出的公共性、公益性特征日益明显
2008年，中央财政用于“三农”的支出合计为5955.5亿元，比上年实际增长37.9％；2009年，中央财政用于“三农”方面的支出达到7253亿元，比2008年增长21.8%，主要用于增加对农民的补贴，大力支持农业生产，加快发展农村社会事业；2010年，中央财政用于“三农”方面的支出拟安排8183.4亿元，比上年增加930.4亿元，增长12.8%。同时，2009年中央财政教育支出1981.39亿元，增长23.6%，保障教育优先发展；安排社会保障和就业支出3296.66亿元，增长20.2%，重点支持完善社会保障体系、促进就业等；安排医疗卫生支出1277.14亿元，增长49.5%，推进医药卫生体制改革、增强基层医疗卫生服务能力等民生支出增幅明显高于财政支出平均增幅，表明国家收入分配重点逐渐向城乡居民倾斜，财政在支持改善民生方面投入力度不断加大，取得实质性进展。
（三）中央财政转移支付力度加大
近年来我国财政收入连年大幅超收，为逐步解决中央与地方财权和事权不相匹配的问题，中央政府开始有意识的加大对地方的财政转移支付力度。2008年，中央对地方税收返还和转移支付22990.76亿元，增长26.8%，占地方财政总支出的比重为38%，其中中西部地区财政支出平均54.4%的资金来源于中央财政转移支付。2009年，中央对地方税收返还和转移支付28621.3亿元，较2008年增长了24.5%，地方财政支出的39.1%来源于中央财政转移支付。2010年，中央政府进一步将中央财政税收返还和转移支付提高至30611亿元，增长7%，为更好地实现地区基本公共服务均等化提供了有力的资金保障。
我国财政支出结构存在的问题
随着社会主义市场经济的发展，公共财政体制建设稳步推进、成效显著，但也应该清醒的认识到，目前的财政支出结构与公共财政的要求还有诸多不适应之处。
中央财政支出规模不断扩大，但公益性支出总量不足、结构不合理。2008年中央财政支出36319.92亿元，增长22.8%；2009年，中央财政支出43901.14亿元，增长24.1%。但在中央财政支出规模不断扩大的同时，2009年中央财政用在与人民群众生活直接相关的教育、医疗卫生、社会保障和就业、保障性住房、文化方面的民生支出合计7426.48亿元，占16.9%；中央财政用于“三农”的支出合计7253.1亿元，占16.5%。相比内地，人口不足800万的香港，2008至2009财政年度预算中，教育、社保分别占特区政府开支的23.8%和17.6%。显然，中央财政支出中公益性支出积累还很薄弱，总量依然不足，而且公益性支出在地区间、各项目间的分配也缺少科学合理的执行标准，重点项目不突出，财政支出分配的随意性加大。
中央财政支出的透明度和公开性较差，缺少公众监督。政府浪费是影响民生投入的一大因素，政府浪费的根源在于从预算的编制到执行基本由政府部门主导，它优先考虑部门需求和利益在所难免。审计部门的审计力度虽然逐年加大，但由于审计缺少严厉的问责制度相配合，相关违规乃至违法行为仍在不断重复出现。加之现行制度下公众无法介入监督，使得各级政府部门更加无所顾忌，公众的利益就无法得到完整体现。
转移支付制度不够规范。目前我国转移支付制度主要包括：税收返还、一般性转移支付和专项转移支付。这其中税收返还所占比重较大，但税收返还额度取决于地方经济发展程度，因此更利于发达地区而不利于欠发达的中西部地区，不仅不利于均等化的实现，反而使两者之间公共服务能力的差距更加扩大。我国的一般性转移支付尽管有均等化的功能，但所占比重过低；专项转移支付的比重虽然较高但透明度较差。
公共财政框架下我国财政支出结构优化的原则
在推动公共财政体制改革、完善公共财政体制建设的过程中，财政支出结构进一步调整和优化应掌握以下原则：
有法可依原则。公共财政框架下财政支出结构的优化，必须以法律制度为基础，以程序合法为要求，以规范运作为准则，即要完善各项规章制度，做到有法可依。一是要依法编制年度预算，并强化预算执行和监督；二是要明确中央与地方的责权利关系，推进中央政府财政转移支付制度建设，同时对地方在转移支付的投向问题上进行合理的监督和规范。
统筹兼顾原则。统筹兼顾原则是指政府公共支出结构的安排，必须从全局出发，分清主次，适当照顾各个方面的需要，妥善安排和分配财力，以保证政府各项职能的实现和国民经济的协调发展。同时安排公共支出时要做到统筹兼顾与突出重点相结合，应将资金力量集中于政府公共服务职能的实现和社会发展关键领域建设，避免出现资金平均分配的现象。
可持续发展的原则。要妥善处理好当前与长远、经济与社会、人与自然和谐发展的关系，科学有效地配置政府财力资源，促进经济社会可持续发展。
公平性、均等化的原则。我国社会事业发展相对滞后，基础比较薄弱，社会保障总体上覆盖范围较窄、标准较低，且农村人口所占比例高，地区间、城乡间基本公共服务水平差距较大。要运用财政政策和财政分配手段，调节居民收入差距，调节城乡之间、发达地区与落后地区之间公共产品和公共服务的受益水平，促进社会公平和城乡、区域协调发展。
公共财政框架下我国财政支出结构调整与优化建议
为适应公共财政框架完善的要求，强化和提高政府社会公共服务职能，要积极发挥财政政策的调节和分配功能，对我国财政支出结构做进一步调整和优化。
（一）存量调整与增量调整相结合以实现结构优化
通过存量调整改变现有项目支出规模，对各项支出有保有压，减少直至退出对一般性、竞争性领域的直接投入，严格控制并努力节约行政管理费等一般性开支，同时保证行政性工资、福利等个人收入增长；通过增量调整，利用未来财政收入的增量部分扩大财政保障范围，以完善政府公共服务职能为目标，继续加大对公共服务领域的投入，向社会主义新农村建设倾斜，向社会事业发展的薄弱环节倾斜，向中西部困难地区倾斜。
（二）调整目标上实现公共服务均等化的基本要求
逐步实现基本公共服务的均等化，已成为全面建设小康社会阶段维护社会公平、促进社会和谐的重要内容。财政支出结构的调整中，应充分发挥政府的主导力量，调动全社会的积极性，建立健全公共服务体系，合理配置公共服务资源，公平分配公共产品和公共服务，使城乡及不同地区、不同群体的人们享有大致相等的公共服务水平，以实现公共服务均等化的基本目标。
（三）探索建立保障和改善民生的长效机制
一方面，毫不动摇地坚持以经济建设为中心，积极发挥财政政策的宏观调控作用，并与货币、产业等政策协调配合，促进经济保持平稳较快增长，努力增加财政收入，不断加大对民生领域的投入。另一方面，社会事业的发展是一个系统性的工程，没有相应的制度保障，增加的投入也难以有效发挥作用。要在加大财政投入力度、提高财政资金使用效益的同时，针对体制机制中存在的不适应、不符合科学发展观的问题，着力支持改革创新，完善体制机制，建立健全民生保障的长效机制。
（四）继续优化中央财政转移支付结构
从我国目前政府间财政收支责任安排的情况来看，县级基层政府承担了主要的基本公共服务提供责任，但其掌握的财力资源却十分有限，财权与事权严重不匹配。通过一系列财政转移支付制度的调整，中央政府财政转移支付力度有所加强，基层财政困难局面有所改善，但有些措施的规范性仍然不够，专项转移支付的比重依然偏高且透明度较差，一般性转移支付又无法真正做到完全依据各地区社会、经济和基本公共服务发展的历史差距和客观需求进行资金分配，再加上政府间财政关系制度安排缺乏总体布局，导致很多措施并没有取得良好的预期成果。因此，中央政府应在明确中央与地方责权利的基础上，明确中央财政转移支付制度目标，科学系统地制定方案。
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（一）财税管理难以控制就目前的财政税收管理体制来看，管理人员受业务、行政双重管理体制的影响，所以会存在很多制约性问题。这些问题主要包括：财政税收管理与控制工作难度加大，工作人员原则意识与法律意识过于淡薄。加上现行的财政税收管理体制没有一套行之有效的监督约束机制。不少财政税收管理工作者不具备职业道德素质，责任意识淡薄，工作态度有问题，在这种情况下违法乱纪的现象很容易滋生泛滥。
（二）监督监管不够到位随着机构改革的不断深入发展，一些区域的财政税收管理力度受到了限制，一些财政税收管理部门和工作者被撤职或者是调离工作岗位，导致了财政税收管理人员队伍不稳定、工作积极主动性不高，管理滞后。一些区域缺乏相关机构部门的设置，职工队伍建设力度太弱，队伍综合素质有待提高，相关经费使用不合理。
（三）民主管理不够完善现阶段，在很多地方，所谓的“政务公开和民主管理”仍然停留在形象工程阶段，没有经过实践验证。政务公开，民主管理，民主监督制度是新时期党的建设工作的一项中心任务。在“财务公开”制度中，最主要的一点就是民主理财。在实际的管理活动中，一些区域的机关部门虽然有专门的理财管理部门，不过这一部门的构成人员却是内定的，在某种程度上会影响到监督制约性能。
（四）规范化转移支付有待加强大量数据一再表明，各个政府单位之间的财政收入的分配与获得是出现转移流程不规范、转移周期长、资金使用率低、贪污违纪现象多发的地方。首先税收返还、体制补助的资金比例使整个支付总额的一半还多，税收返还、体制补助具有鲜明的地域倾向，其它种类的支付总量只占了一小部分，地方财政活动的均衡性主要通过这一点来表现，经济发达地区的税收返额度高是正常的，不过要是之间的比例过大将会对社会经济的稳定性产生不好的影响。
（五）乱收费现象屡禁不止随着最近十几年的经济发展，我国对税务制度进行了大刀阔斧的调整，取得了良好的成绩。2003年，农业税等农村税赋被废除，极大地调动了农民的生产积极性，不过所有的举措都因为乱收费现象的严重而效果大减，之所以会有这一失误主要原因是行政体制的改革进入了攻坚阶段，地方机构人员冗杂，为了养活这些人员变相增加其它种类的收费，将各种税费摊派到百姓头上。越是基层单位，这种现象越是严重。
二、进一步完善财政税收体制改革的创新型建议
（一）建立完善“分级分权”的财政体制构建一个相对完善的“分级分权”的财政体制，这样做既适合时展的需要，同时也是目前更好地应对财政税收管理中大小问题的主要策略。合理划分各级政府、政府职能部门之间的分级分权财政体制，对中央以及基层财政税收的比例进行调整。根据目前的发展状况，我们必须要根据需要加强中央政府的收入比例，强化政府财政同一支出的平衡；刺激政府的直接指出，加强统筹管理，减少财务问题，对于财政自由性进行及时控制，保证基层财政税收能够跟上改革的进度。
（二）健全完善财政转移支付体系采取有效的措施将一般性的与条件性转移支付进行有效的结合，保证足够的资金供给，资金分配方法较为科学合理的中央、省（市）两级两类转移支付体系。首先是要提高一般性转移支付的比例，适当整合其中的专项转移支付，妥善安排转移支付的结构比例。另外还需要对税收返还与增值税的共有体系进行调整，才能保证资金的持续供给。
（三）财税改革要在制度上实现创新在我国社会主义市场经济的发展过程中，财政税收的体制的改革影响了政府的改革工作，制约着社会的发展与经济水平的提高。在广大农户中间推广家庭联产承包责任制，调动广大农户的生产积极性，农业生产工具的价格下调，缩小农业生产的成本耗费，合理地减少农业税赋的种类，调整农村税收结构。明确地方政府的责任，才能保证地方经济飞速发展。通过适当的途径招商引资、引进先进技术、合作扩大生产是有效手段。充分利用“合同制”，作为地方政府财务税收管理分配职能的一大创新，具有十分重要的作用。这宗措施不仅调动了地方财政税收的自主性，同时也让中央政府的调控能力得以有效发挥。
（四）完善国税与地税的协调机制对税务管理部门来说，应该对国税、地税中间千丝万缕的关系有一个正确的认识，不断进行二者之间的相互协调，作为税收管理体制改革中的重要内容，不容忽视。在实行分税制财税管理体制改革的背景之下，除了个别省份外，全国绝大多数省份都分别设置了国税与地税这两套税收征管机构。在条件允许的情况下，一些地区可以试点国税与地税合署办公。不同地域的相关机关部门要开展信息交流，对于各项规章制度，政策意见应该加强相互之间的交流，双方要共同协商，完善不足之处，协调好国税与地税之间的关系。
三、结语
总而言之，要想完成财政税收体制的改革，首先要对新的发展时期财税体制改革的重大意义有一个明确的认识，以现阶段的发展状况为参考依据，引进国外先进经验，不断推动财政税收体制改革深入发展，使其具备科学性、规范性，进而推动改革发展稳定大局的形成。
税收是各级政府财政收入的主要来源，地方政府的大部分财政支出靠的是地税收入，税收收入是社会事业发展的有力保障。然而，由于一些地区经济基础薄弱、各地经济济发展不平衡，税收结构缺乏针对性，导致税收收入不能满足地方政府财力的需要，地方政府财政收支存在轧差，在一定程度上影响了政府职能的有效发挥，限制了社会事业的健康发展。进一步壮大地方政府的财政实力，必须有针对性地改进征收方法和措施，优化税收结构，涵养地方财源。为此，在税收结构的优化中，要按照科学发展观的理论，调整存量结构，优化增量结构，扩大地方税基，壮大地方财力，做到应收尽收，全方位征收，充实地方财政，为全面构建和谐社会提供强有力的资金保障，为经济社会的健康发展做好后盾。
二、目前我国税收结构存在的问题
改革开放以来，我国的税收体制和税收结构都得到了进一步的健全和完善，但随着经济体制的变化和社会经济的发展，税收结构在某些方面不可避免地出现了一些不合理的现象。
1.主体税种结构失衡，“双主体”的税收结构并未真正形成。
长期以来，向企业征收的流转税，采用的征收办法多是税务部门按企业经营活动直接向企业征收税费，而在征收过程中，对所得税征收力度不够。造成流转税占比过大，所得税比重过小。
2.税收结构不尽合理。
缺乏物业税、遗产税等针对不动产保有环节的财产性税种，缺乏与提供公共服务密切相关的社会保障税、教育税等税种，在一定领域和方面，还存在有未开征的税种，所有税源没有做到应收尽收。
3.个人所得税起征点未实行综合计征
而是采用传统的分项计征模式，税率和费用扣除方法不尽合理，难以全面衡量纳税人的真实纳税能力。再者，个人所得税征收范围不确定，起点偏低。
4.我国的税收工作，长期以来实行从量定额征收
单纯根据销售量依据固定税额征收，导致了部分税源流失。
5.地方政府缺乏稳定的主体税种作为财力保障。
在全国范围内彻底取消农业税后，基层财政的主体税种更加缺失，地方政府财力更加困难。
三、优化税收结构对壮大地方财力的思考和建议
笔者对税收政策和征收方法、征收内容和征收范围的调查，发现了税收结构上存在的问题和不足，通过对这些问题与不足的分析，认为，必须改进现行的税收结构，优化其方式和内容，以达到最大限度征收税费的目的，促进地方财力的壮大和充实。
(一)优化增量结构，提高税收总量
一是进一步加大对土地使用税征收的力度。土地使用税收入全部为地方财政收入，是优化税收结构、增加地方财力的主要税种之一。因此，凡使用土地的单位和个人，不论其使用土地属于国家所有还是集体所有，都必需缴纳土地使用税。同时，要加强土地使用税征收的管理，严格把关，做到应收尽收，确保无一漏征。
2、加大车船税的征收力度。
除了《车船税暂行条例》规定的免税车船外，其它车船必须缴纳车船税，确保征收到位。对于无牌、无照和没入保险的机动车辆由地方政府协助地税部门依法征收，在做好摸底的基础上，做好征收工作。
3、强化运输营业税的征收。
在加大运输营业税征收的同时，要引导运输企业将运输、仓储、包装、配送等物流业务分离出来，单独进行工商注册、税务登记，实行独立核算，方便纳税管理，以达到扩大地方税基、壮大地方财力的目的。
4、依法征收契税、耕地占用税。
随着经济的快速增长和房地产业的快速发展，契税、耕地占用税成为地方财政收入新的增长点。契税包括房屋契税和土地契税，对发生房屋权属转移、土地使用权转移或占用耕地的必须依法在规定的期限内缴纳契税和耕地占用税。
5、密切关注地方税收其他税种。
具体包括营业税、城建税、教育费附加、地方教育附加、印花税、房产税、企业所得税、个人所得税等。
(二)调整存量结构，扩大地方税基。
1、当企业和个人的主营收入为销售收入时，要采用分开经营方式，创造所需要的条件，将可计征营业税的业务独立出来，单独缴纳营业税，对于其它附属业务要单独收税。当主营收入为劳务收入时，要采用混合销售，一并缴纳营业税。同时，对于销售天然气、供暖、供电、供水等业务的行业，一次性收取的开口费要按规定开具地税发票，缴纳营业税；电力系统的建筑安装、校表等应税劳务和电力附加费业务要独立出来，实行统一核算，缴纳营业税。
2、对于纳税人销售自产货物提供增值税劳务并同时提供建筑业劳务的，结合税法规定分开纳税。销售金属结构件、铝合金门窗、玻璃幕墙、机器、电子通讯设备及其他规定自产货物的企业，要申请建设行政部门批准的建筑业施工(安装)资质；签订的建设工程施工总包或分包合同中要把建筑业劳务价款和材料款分离，缴纳营业税。
3、凡是企业内部的建筑、安装业务，设立相应的建筑、安装工程公司，承揽内部和外部的建筑、安装工程；企业内部存在的技术咨询、技术服务、场地使用等业务，要单独剥离出来，成立相应子公司。
4、对企业、行政事业单位内部凡属承包经营性质的餐厅，必须从单位中剥离出来，单独办理税务登记证，缴纳营业税。
(三)优化增量结构，提高税收总量
1、地税、建设、发展计划等部门要联合行动，抓住工程项目信息和发票开具信息，由工程拨款单位依法代扣代缴各类税款。同时，实行建筑市场准入制度，对所有建筑、安装、筑桥、修路等施工企业，必须办理工商注册、地税登记，发生业务时开具地税发票并缴纳地方各税。
2、地税、农税、房管、国土等部门要加强配合，实行联合办公，信息联网共享，按照“先税后证”的原则，对房地产业税收实行一体化管理，以房源控税源，杜绝税收流失。
3、国税部门为纳税人代开发票时，在征收增值税的同时，代征城市维护建设税、教育费附加和地方教育附加等税费。
(四)坚持应收尽收，做大做好税收“蛋糕”。
各地税务部门要把培植税源与加强征管有机结合起来，加大对税费的精细化治理力度，切实把税源变成税收，不断优化税收收入结构。坚持“抓大不放小”的治税思想，通过税收政策的适度调节和征管办法的有效实施，逐步提高地税收入的比重。
四、结语
（一）降低了镇级的财力总量
徐州沛县自农村税费改革实行以来，所征得的农业税以及农业特产税相较于改革之前明显的降低，而且在农村税费改革之前，沛县的各个镇的财政收入除了有政策内的收入，还有一些政策外的收入，经过农村税费的改革，国家明令禁止镇通过政策外的某些形式增收财政税，这也大大减少了镇级的财力总量。
（二）镇财政增收空间受到了限制，资金周转不易
徐州沛县通过农村税费改革，对镇的财政的常规收入也作了明确的规定，柜定其财政收入包括了下面几个部分：第一部分是财政收入，规定财政收入要以农业四税为主，并配有行政性的收费收入、罚没收入、专项收入以及其它方面的收入等等；第二部分是地税收入，地税收入由地方共商税收、企业所得税以及个人所得税等组成；第三部分是国税收入的留存部分。对于财政常规收入进行了规范后，虽然在很大程度上杜绝了某些不法分子为了达到自己的利益而乱收费的现象，但是也在一定程度上缩小了镇财政收入范围，特别是在徐州沛县的某些农业型的乡镇上，它们几乎没有任何合乎法律规范的增加税收的方法。基于这种状况，某些镇为了填补财政收入，只能在不违背相关政策的前提下，通过农业税应税土地的面积和产量上下功夫，但是这种方法的效果也不是很理想。而且目前我国的财政体制还存在着一些问题，并不是很合理，例如在对税种的划分方面，就存在着重县城而轻乡的现象，没有对乡镇的主体税进行划定，而且很大一部分的镇财政收入要上交给中央，中央在通过一定的途径返还，这一规定在很大程度上给镇财政的周转带来了困难，一旦发生某些紧急事件，镇财政的相关部门很难及时的周转资金进行解决。
（三）加重了镇财政的硬性支出负担
在徐州沛县实行了农村税费改革后，在减低了农民的负担的同时，却加重了镇财政的硬性支出负担。具体体现在以下几个方面：第一个方面，加重了人头经费的负担。最近这几年，徐州沛县的乡镇人员的数量在不断的增长，为了解决这些乡镇人员基本的生活问题，镇财政不得不拨付高额的支出费用，以前农村的义务教育是由镇政府和当地的农民共同集资办学，但是由于农村税费的改革，规定农村的义务教育需由县政府独立举办并进行管理，所以，县级政府的财政支出又多了一项教育费用，县政府需要向教师结算工资，可是，这一部分的费用的来源还是需要镇财政负担，这就无形中增加了镇财政的硬性支出。农村税费改革在一定程度忽视了各个地方经济发展的不平衡性，而且没有对在企业的工作人员以及农民的实际收入进行充分的考虑，以教育为例，实施全国统一出台，统一划分教师工资的政策，致使镇财政的支出增加，如果目前公办教师人均工资是九千元，对于某些经济实力较差的镇来说，加其现有的财政收入全部用于给教师支付工资都有困难。第三个方面，随着徐州沛县农业、科技以及教育等的发展，相应的费用支出也在不断的增加，比如在某些国家要求镇全力配合的某些建设项目方面，需要镇财政拨付一定的资金确保建设项目顺利进行，这也在很大程度上增加了镇财政的费用支出负担。
（四）农村税费的改革致使镇财政负债严重，影响了收支的平衡
据有关调查显示，徐州沛县在农村税费改革之前就很难使收支达到平衡，由于为了尽可能的使农村的基础教育达到国家有关的标准，并且支持乡镇企业的顺利发展，徐州沛县的很多乡镇不得不向别处借债，在没有进行农村税费改革之前，镇财政可以利用政策外的收入来填补收支，但是等到农村税费改革之后，消除了镇财政政策外的收入，致使镇财政的负债更加严重，在徐州沛县的某个镇中，其财政收入有400多万，而其财政支出有1000多万，财政收入与支出之间相差了600多万，收支严重不平衡。
二、农村税费改革的配套改革
介于我国农村税费改革给徐州沛县带来的诸多的不利影响，本文提出了一下几点改革措施：
（一）进一步完善财政转移支付制度以及县乡的财政体制
首先要对财政所承担的职能进行合理的调配，以公平、效率为前提条件，使中央与地方的财政转移支付更加的完善，以确保镇财政的工作得以顺利的开展。就我国的现状来看，中央对于徐州沛县由于农村税费改革的补贴很难满足镇财政的发展需要，因此，使得农村税费改革的进一步推行带来了一定的阻碍，面对这种情况，中央应该加大力度完善财政转移制度，与此同时采取有效的措施完善县乡的财政体制，使县乡的财政体制能够在最大程度上促进我国镇财政的发展，依据自身的实际发展需要以及实际情况制定发展计划，对于某些支出费用较高的建设项目，而镇财政又无力支出的项目，应该量力而行，尽量不要规划这些费用投入较高的项目，以增加镇财政的负担。
（二）加快政府职能的转变，对机构进行改革
徐州沛县有很多的镇财政由于其能力以及经济实力有限，对于农民需要的一些公共产品和农民所需要的基本服务很难达到标准，合理的减小镇政府的规模可以在一定程度上减少镇财政的支出，要想合理科学的缩小镇财政的规模，就一定要转变政府的职能，在转变政府职能的时候，要按照精简、统一以及效能的原则进行，以实际需求出发。
（三）进一步完善农村的义务教育管理体制
首先，要紧跟时展的潮流，对农村的教育管理体制进行有效的改革，使镇的教育管理机构内的岗位以及职能设置更加的合理，对各个镇上存在的学校做好普查工作，并且在对实际情况的仔细探究分析的基础上制定办学的规模，将办学地点设置在最佳的位置，对于某些经济状况较好的农村可以实行多个农村共同办校的办法，将发展的重点确定促进在中心小学的发展上，从而提高学校的教育质量，与此同时，面对目前徐州沛县存在着较多的公办教师的现象，可以采取竞争上岗的办法，鼓励表现较为优秀的教师上岗，而对于某些实际能力较差的教师则予以淘汰；其次，建立相应的制度，比如教师工资专户等，使教师的工资能够及时的发放。通过完善农村的义务教育管理体制，精简农村的教育人力资源，可以在一定程度上减少镇政府的财政支出，进而降低镇政府费用支出负担。
三、结束语
随着我国经济的发展，人们生活水平的提高，国家对农村的重视度也越来越高，逐渐推行农村税费改革制度来尽可能的减少农民所背负的压力，但是随着随着农村税费改革的推行，其对镇财政所带来的不利影响也逐渐的暴露了出来，诸如降低了镇级的财力总量、使镇财政增收空间受到了限制，资金周转不易、加重了镇财政的硬性支出负担以及使镇财政负债严重。
化解产能过剩对保定市财政收支的影响由于数据所限，不能够针对化解产能过剩对保定市财政税收收入规模进行科学测算，但据相关媒体报道，河北省关停高能耗企业、淘汰落后产能的过程中，对部分市县的就业以及财政收入影响颇大。类似钢铁、建材、水泥等企业，本属这些市县的利税大户，遭到关停后，部分市县的财政收入相比上年甚至缩水30%左右。保定市的财政税收收入也将随着化解产能过剩政策的实施受到相应的影响。
二、促进保定市财政税收收入稳定增长的对策
（一）加强顶层设计
探索京津冀一体化协调发展的财税机制京津冀三地应该积极探索一系列的财税体制改革，探索跨区域GDP分计和税收分成机制、跨区域财政转移支付制度、生态补偿机制，保定市可以配合财税制度改革进行合理的财政转移测算，弥补由于自身节能减排与经济结构调整对保定市经济带来的影响。
（二）配合当前税收制度的改革
积极争取政策，增强自身税收收入能力当前化解产能过剩面临财政收支双重压力的背景下，合理划分税权、科学设置税制、明确税收征管，形成地方层级的、相互协调、相互补充的税收体系，才能实现促进地方经济发展、改善社会福利等目标。当前在京津冀一体化背景下，保定市地方应该以化解产能过剩为契机，不断积极争取政策，完善地方税体系，从而进一步增强自身财政税收收入能力，提高财政税收收入水平。
（三）促进产业结构调整与财政税收增长
协调发展为促进产业结构的调整优化，提高税收收入增长水平，使产业结构调整与税收增长协调发展，本文提出以下几点政策建议：第一，继续加快工业化进程，优先发展先进制造业，保障区域增值税税收增长。首先，升级传统制造加工工业。其次，优先发展先进制造业。第二，积极引导高新技术企业发展，逐步增强所得税，尤其是企业所得税在税收增长中的重要地位。企业所得税带动了第二产业税收的增长，是第三产业的主要税源，同时也是受产业结构调整自发影响最显著的。第三，加强土地资源管理，规范房地产税收政策，进一步推动房地产业对保定市税收增长的贡献。
（四）推进化解产能过剩政策
不能盲目化解产能过剩的目的是淘汰落后产能，保定市需要依据市场规律和供求原则为指导，有条不紊的推进，既不能盲目减排，也不能保留落后产能，最终实现经济产业结构调整与经济发展、税收收入增长的良性发展。
一、人民币面临巨大的升值压力
近年来，人民币一直面临着升值的压力，特别是2003年以后，这一压力日趋加重。而在这一巨大压力下，人民币于2007年，也显示出升值的一个趋势。截至2007年7月25日，银行间外汇市场美元等交易货币对人民币汇率的中间价为：1美元对人民币7.5596元，1欧元对人民币10.4368元，100日元对人民币6.3031元，1港元对人民币0.96637元，1英镑对人民币15.5486元。人民币升值压力的来源，大体有以下几个方面：
（一）持续的贸易顺差
从1999年至今，我国已经连续7年实现贸易顺差，2006年贸易顺差总额更是高达2500亿之多，这使我国同其他国家的国际贸易摩擦不断增加。2007年，以美国和德国为首的西方七国集团再度发出了要求人民币加快升值步伐的呼声，给人民币带来了很大的升值压力。
（二）外资在中国收益率高
据中国国际问题研究所调查，以2004年为例，美国企业在华投资收益率达19.2%，而美国在全球、欧洲、日本和亚太地区的投资平均收益率分别为10.1%、9.3%、14.1%、11.5%。因此，近年来大量资金拥入我国，对人民币汇率产生一定的影响。
（三）对人民币升值的预期增加
近年来，在国际压力下，人们对人民币升值的预期与日俱增。2007年我国多次提息，利率的提高进一步增强人们对人民币升值的预期，加快了国际游资流入我国的速度。同时，今年受美国次级债风波的影响，部分国际游资逃离美国市场转向我国，使国际游资进入我国的数量大为增加。据2007年7月摩根士丹利分析，今年通过各种渠道流入并滞留我国的热钱大约有3000亿美元，而且还呈有增无减的趋势，这也将推动人民币的升值。
（四）CPI居高不下，政策性压力巨大
我国近期的CPI指数居高不下，尤其是农产品及原材料价格上涨幅度很大，经济面临短期通货膨胀的压力。因此，我国政府面临比较大的政策压力。
二、适当减缓人民币的升值速度
人民币升值是一把双刃剑，它对我国经济的影响利弊参半。人民币升值对我国经济的不利影响主要有：削弱中国商品在国际市场上的竞争能力、将抑制出口增长、加大我国的就业压力、减少外资流入、使外汇储备大幅度缩水等；有利于我国经济发展的方面有：利于我国偿还外债、增加进口、抑制通货膨胀、增加海外投资、购买外国的先进技术、吸引人才回归等。
当前，我国经济处在一个迅速发展的时期，适当的人民币升值是利大于弊的，但是过快的人民币升值速度是不利于我国经济的发展的。因为汇率虽然是货币之间的比价，但归根到底是由国家之间的综合经济实力所决定的。因此，人民币升值幅度应该与我国的综合经济实力上升速度保持一致。在我国劳动生产率和产品的技术含量水平提高较慢的情况下，人民币突然大幅度升值并不可取，对各方面冲击太大。最佳的方式应该是缓慢、稳定地升值。但在当前的国内外形势下，如果不加以控制，人民币的升值速度必然过快。因此，适当减缓人民币的升值速度十分必要。
三、改革财政税收政策调节人民币升值速度
控制人民币升值速度的方法，可分为财政政策和货币政策两种。但是当前的货币政策，由于金融机构效率低下等原因，造成于调节作用比较不显著，结合当前财税体制改革的大环境。因此，本文主要讨论如何改革财税体制，加强其对人民币升值的调节作用。
（一）调整消费税，降低出口退税率，减少贸易顺差
较大的贸易顺差，是产生人民币升值压力的主要原因。针对这一问题，可以通过调整消费税和降低出口退税的方法，适当地引导出口和进口，达到减少贸易顺差的目的，减轻人民币的升值压力。
1、调整消费税，增加国内需求。我国的经济仍处在转型期，与经济实力较的发达国家仍有一定的差距，社会保障水平也比较低。同时，对外开放时间较短，企业和普通消费者受到传统文化的影响比较大，投资和消费关系比较保守，储蓄观念较强。因此，我国的国内需求不足，进口量相对于我国当前的经济水平偏低。因此，应该正确的引导国内消费，在财政税收政策上应该调整消费税，增加国内的需求，从而在一定的程度上增加进口总量。
2、降低出口退税率，使出口企业自由竞争，调节出口总量。在财政税收政策上，调节出口总量，可以通过，增减出口税率的方法实现。而我国当前应该施行的是降低出口退税率政策。一方面，得益于近几年我国国际贸易的发展和一直以来我国对出口企业的保护政策，我国的出口企业已经迅速发展起来，已具备参与国际竞争的实力。降低出口退税率，减少出口企业的特殊待遇，可以使他们参与公平的国际竞争，参与竞争更好地获得发展；另一方面，降低出口退税率，出口增速和贸易顺差都会有所下降，以达到减少与一些国家国际收支顺差的效果，有助于缓解国际上对人民币升值的预期。（二）调整现有的外资税收优惠政策，淘汰不良外资
中国经济的腾飞是世界经济发展的一个亮点，世界各个地区、国家都对中国经济的发展充满了信心，大量的外资涌入了我国。因此，可以调整一些过去旨在吸引外资的税收优惠政策，淘汰一些不良的外资，控制国内外资总量，调节人民币汇率，减少人民币升值压力。
1、平衡不同地区和产业的外资税收优惠政策。一方面，我国现行的外资税收优惠政策由沿海到内地，以及由东向西，税收优惠程度是逐渐降低的，这使大量的外资集中在我国的沿海经济发达地区，不利于西部地区的建设。另一方面，外资税收优惠政策产业导向性弱，致使外资主要集中到了高污染、高能耗、劳动力成本相对低的行业，甚至是投机性较强的地产与股票市场。而对国民经济长期发展具有支撑作用的基础产业，以及能够提升我国经济整体竞争力的行业却往往较难受益于外资。因此，应当调整现在的外资税收优惠政策，降低东部沿海地区的税收优惠政策标准，使其与西部地区的差距减小。同时，减少对投资高污染、高能耗、劳动力成本相对低的行业的外资的税收优惠政策，使此类外资可以集中到对国民经济长期发展具有支撑作用的基础产业中去。尽量将那些旨在投机的不良外资，挤出我国市场。
2、统一内外资企业所得税，促进公平竞争，淘汰不良外资。长期以来，为了吸引更多的外资投入，弥补我国的资本存量，我国政府在财政税收上对他们实行了倾斜的政策，在企业所得税缴纳的问题上给予外资企业极大的优惠条件。外资企业所得税的优惠条件主要体现在内外资企业所得税税基不统一、内外资企业所得税税率不统一、内外资企业税收优惠政策不统一三个方面。这些所得税上的优惠政策给我国本土企业带来了很大的竞争压力，不利于自由竞争。因此，在当前的情况下，可以调整对外资企业的所得税政策，统一内外资企业所得税，使国内外企业自由竞争。淘汰那些经营不善，管理不良的国外资产。
3、实行有中国特色的“托宾税”，加强对国内外资的监控，限制国际投机资本的流入。1978年，美国经济学家詹姆斯·托宾（JamesTobin）在其发表于《远东经济杂志》的一篇“关于国际货币改革建议”的论文中，提出了对不同货币之间的兑换行为征收交易税的构想，其主要目的就是通过限制短期国际资本的流动来稳定国际金融体系。按照托宾的设计，这种交易税是按一定比例在全球统一征收的，只要是两种不同货币之间的兑换交易，都要征收统一税，无论其中是否涉及本国货币。甚至一国居民从另一国居民手中购买货物、服务、真实资产等行为，都要照此征税。由于对货币兑换交易征税是托宾提出来的，所以人们也将其称为“托宾税”。针对我国目前国际投机资本大量流入的现状，不少人提议我国应当实行“托宾税”。本文认为，“托宾税”是可以很好的限制国际投机资本的流入，但对国际正常投资的流入也会形成很大的障碍。因此，我们应当根据我国当前的实际情况，对“托宾税”进行发展。首先，对不同货币之间的兑换行为征收交易税。其次，对不同货币之间的兑换，采取类似出口退税的方法。按其货币使用目的的不同，划定不同的等级，提供不同的退税率。最后，由兑换人向相关部门提供资本流向证明，提出退税申请。这样，一方面可以加强对国际资本进入我国的限制；另一方面，可以加强对已进入我国的资本的监控，以免其进行投机活动。从而限制流入我国外资的总量，保证外资的质量，减少人民币升值的压力。
关键词：财政激励；农村金融；金融支农；法律保障
一、问题的引出
2009年4月财政部《财政县域金融机构涉农贷款增量奖励资金管理暂行办法》、《中央财政新型农村金融机构定向费用补贴资金管理暂行办法》两项规范性文件，对财政引导金融支农提供了具有可操作性的实施方案，以此回应年初中央在《关于促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》中提出的“加大对农村金融的政策支持力度，利用财税杠杆，引导更多信贷资金投向农村”的基本要求。2010年年初的“一号文件”又围绕“健全强农惠农政策体系，推动资源要素向农村配置”的目标定位，再次提出“加强财税政策与金融政策的有效衔接，引导更多信贷资金投向‘三农’，落实和完善涉农贷款税收优惠、定向费用补贴、增量奖励等政策”措施，旨在继续推进财政引导金融、金融支持“三农”的财政金融新体制。一系列规范性文件与政府决策显示出我国在解决“三农”问题上的新动向，即利用财政手段，引导金融资源向农村配置，促进财政与农村金融的有效互动。然而，从现实考察，财政与金融之间的关系尚未如政策或制度预期那样形成有效互动，二者关系的错位对财政支出及农村金融机构行为均产生了消极影响，直接导致“三农”资金需求得不到满足。如何充分发挥财政的杠杆效应，激励金融信贷资金投放“三农”成为一个亟待解决的现实课题。
围绕财政与农村金融关系的研究，在国外最具代表性的成果体现为农村金融抑制理论。该理论描述了政府对金融运行采取低利率、高准备金率、强制性信贷配给等过度干预措施的一种金融发展状态(McKinnon，1973)。在此环境下，金融成为承担财政政策功能的工具而无法真实及时地反映资金的稀缺程度与供求变化。产生金融抑制的深层根源包括推行工业化发展战略(McKinnon，1973)、克服金融市场失灵(Besley，1994)、弥补财政赤字(Fry，1995)等，由此造成了稀缺资源的低效配置与金融机构的低效运行(Adams，1984)，以及财政风险不断加剧的严重经济社会问题。解决金融抑制的途径是减少政府的干预，引入市场竞争机制，降低农村金融市场的准入门槛，促进农村金融市场的自我发展、自我完善。政府的作用则体现在营造竞争性与开放性的市场环境上，着力解决阻碍信贷供需双方达成契约的信息不对称问题(stiglitz，1992)。总体上看，国外学理层面的研究更多地强调厘清财政与农村金融的边界，突出财政与金融的不同性质与功能，对于体现财政与农村金融互动机制的财政激励金融支农的研究较少。国内具有代表性的研究成果：一是财政与农村金融关系的地方实证考察(谢平和徐忠，2006)。该研究提供了极具说服力的实证样本，但所提出的对策建议较为笼统、粗糙。二是财政引导金融支农个案措施的剖析(王玮等，2007)。该研究是针对江苏昆山财政支持农村信贷担保的个案，其研究方法既有无可替代的重要价值，也注定了在研究的全面性、系统性上的欠缺。三是财政与金融关系的宏观政策分析(王冰和胡威，2008)。该研究提出将财政支农资金与银行信贷资金结合，建立财政支农资金与银行信贷资金的联动机制。该研究具有显著的宏观指导意义，但因缺乏制度化的对策建议，故操作性不强。
鉴于此，本文拟从财政与农村金融互动的视角，从制度上确立财政激励农村金融供给的法制框架、基本原则及具体措施，以提供具有可操作性的对策建议。
二、财政激励金融支农的重要价值
(一)买现政府干预与市场调节的有机结合
财政与金融是两种性质截然不同的资金配置方式。财政在本质上是政府的一种经济行为，是政府为提供公共产品而进行的一种经济收支活动。财政既是一种经济现象，受一般经济原则支配，同时作为政府的一种专门经济活动，又具有自身独特的性质和功能。这意味着政府某项经济活动及其实施方式是否合理的判断标准，不应当仅仅以成本收益的经济分析为依据，还必须考量伦理的、社会的、政治上的价值满足。基于此，财政往往担负着市场无法或不愿意提供而公众普遍需要的公共产品的供给职能，以实现公平、正义、人权保障等社会诉求。金融则是一种将市场中的资金供需双方连接起来、实现资金融通的经济活动。资金的流向基本遵循价值规律的要求，投资回报率高的行业和领域会吸引更多资金流入。在奉行以市场为主的资源配置体制之下，单纯依靠金融资金的投入显然无法满足农村经济发展中的融资需求。究其原因，一方面在于农业产业固有的高风险性，以及作为资金需求者的农户具有成员分散、贷款金额小、缺乏合格担保等特点，决定了以市场机制引导金融资金支农存在明显的局限性；另一方面，提供资金的金融机构缺乏针对涉农贷款的风险治理机制或损失补偿机制，同样影响了金融支农的范围和力度。总之，金融缺乏主动支农的激励。在一定时期和一定范围内，金融甚至充当了农村资金的“抽水机”角色：来自农村企业、农户的部分存款通过金融机构购买国债、拆借、上存资金和转存人民银行等方式外流到城市，而以农业银行、农业发展银行、邮政储蓄、农村信用社为代表的面向“三农”的金融机构均不同程度地存在不愿新增或逐年降低涉农贷款的情况。这无疑加剧了农村资金供需的矛盾。对此，通过发挥财政激励金融支农的功能，借助财政的利益诱导和经济杠杆的作用，促使资金回流，激励金融机构面向“三农”提供信贷支持，力促政府经济干预与市场调节的有机结合，最大限度地发挥两种资金配置方式的优势。
(二)破解农村金融机构改革难题的重要条件
农村金融机构的宗旨定位于服务“三农”，事实上也承担了大部分涉农贷款的业务。相对而言，农村金融机构的经营绩效较低，盈利能力不高，不仅妨碍了机构自身获得可持续发展的动力，而且为了缓解经营困境，金融机构在选择降低甚至拒绝涉农贷款的同时将所吸取的农村资金投向非农项目，直接导致农村资金的外流，严重制约了农村经济社会的发展速度和质量。在这种情况下，农村金融机构的改革被提上议事日程，力求实现提高机构自身盈利水平与增强金融支农能力两者并举。而改革的基本方向是在保证金融支农的前提下，对机构主体进行市场化的重新定位，扩展业务类型，激活经营机制。显然，各农村金融机构都在一定程度上面临服务“三农”与市场化运营的两种目标、两种责任、两种考核体系的矛盾。如果缺乏必要的财政激励与支持，农村金融机构将难以实现在政策性业务与商业化运作之间的有机平衡。因此，要破解这一难题，关键是建立有效的财政激励与支持机制，农村金融制度改革必须寻求其他非金融政策的支持。
(三)提高财政资金使用效率的有力工具
财政引导金融支农相比于财政直接支农，将有助于提高财政资金的使用效率。这是因为：一是财政直接支农是无偿的，在财政直接支出的过程中，容易出现资金截留、挥霍、浪费的现象，形成财政支出规模大而真正惠及农户少的巨大反差。财政引导金融支农是利用金融的中介地位及资金有偿使用的特殊方式，达到资金周转使用、减少政府直接投资规模、提高资金使用效率的目的。二是财政直接支农没有放大效应，而财政引导金融支农可以借助金融特有的信用中介功能，以较少的财政补贴激励金融机构提供数倍的信贷投入，放大财政支农效应。三是财政引导金融支农还有助于形成吸引其他社会资本流向农村的示范效应，拓宽融资渠道。
(四)各国实施金融支农政策的基本启示
无论是发达国家还是发展中国家，对金融支农给予财政政策支持，这是一种普遍做法。政府通过采取税收优惠、利差补贴、信用担保、风险基金、低息贷款等多种手段进行调控，引导金融机构增加农业信贷的资金总量，支持农业开发项目和农业现代化。比如，在财政对金融机构的涉农贷款实行财政贴息的前提下，金融机构可以对农户实行低息贷款，降低农户的融资成本，最终惠及农户个体；对金融机构存款利息给予补贴，换取存款利息税的减免，以此增加农村金融机构的存款，达到鼓励金融支农的目的。此外，各国在利用财政引导金融支农的具体运作过程中，一般都遵循市场化的基本原则，各金融机构保持其独立自主的经营地位，不受政府的行政干预，同时金融机构使用财政资金的过程与效果受到严格监督。可以说，财政与金融之间建立了良性互动的关系。
三、财政与农村金融关系的现实考察
从现实考察我国财政与农村金融之间的关系，可以发现以下两种现象同时存在。
(一)财政支农资金与农村信贷资金独立运行、互不关联。
我国财政支农资金与农村信贷资金长期隔绝，二者分别按照无偿性和有偿性的资金配置原则独立运行、互不关联。即使面对财政支农资金使用分散、投入重复、运行低效的情况，改革的方向也基本局限于如何扩大支农的资金量、提高资金使用效率上，而缺乏推动财政支农与金融支农互动机制形成的有效措施。比如，提出财政支农的资金规模必须达到“三个高于”；财政支农资金的管理方式应当实现从直接下拨式管理向基金、项目式管理，从“分散”到“整合”的转变等，均立足于从财政支出数量和使用管理方面着手，而改革本身并没有从根本上改变财政支农资金运行上的封闭性、行政性。不仅如此，在扩大财政支出的“硬性”任务之下，承担大部分支出责任的基层政府的财政困境还被进一步放大，并由此累积巨大的财政风险。农村信贷资金则在寻求市场回报的经营原则之下重新进行资源调配，如果没有必要的财政激励来影响其经营成本与收益的权衡，那么退出农村市场反而成为一种理性的选择，这反过来又强化了财政支农资金的单边运行格局。
(二)财政与金融边界不清、功能混淆
财政支农与金融支农的独立运行实际上导致金融退出与财政支出不可持续。在此情况下，既存在建立财政与金融有效互动的契机，以消除农村金融与财政支农各自面临的矛盾，但也存在两者关系被进一步扭曲的可能，并最终演化为金融抑制与金融财政化。促使这一非理l生变化的关键因素是政府的过度干预。
1金融抑制
金融抑制是20世纪70年代美国经济学家麦金农(Mckinnoll)和肖(shaw)在以发展中国家为研究样本，分析金融与经济发展关系时提出的一个概念。它描述的是国家整体处于金融体系不完善、金融市场机制不健全、政府对金融运行采取低利率、高准备金率、强制性信贷配给等过度干预措施的一种金融发展状态。在他们看来，由于金融抑制无法真实反映资金的稀缺程度和供求变化，因此，金融市场的价格信号会被扭曲，进而制约一国的经济发展。从整体来看，我国金融抑制现象较为明显，尤其是在城乡分治的二元结构下，大量的财政资源用于支持城市和工业的发展。为了解决农村地区财政投入的不足与农村资金需求的矛盾，对农村金融市场进行行政性控制，人为阻碍金融资源的市场化配置，由此导致农村金融抑制的问题相对于城市更为严重。表现为：第一，在农村金融机构的经营业务上实行存款利率和贷款利率的“双低”政策。对大量农村中小企业和普通农户实行歧视性待遇，压制其金融需求，而将资金提供给重点发展的工业部门、国有大中型企业以及少数经营效益好的农村企业或个别富裕农户。第二，在农村金融机构改革和市场布局上以行政主导推动强制性制度变迁。农村金融机构改革的基本方式是通过财政注资、核销呆坏账、财政参股或控股，完成金融机构组织形式的变革。但财政对金融的基本控制方式不仅并未改变，而且在一定程度上强化了金融改革对财政的路径依赖。第三，在农村金融市场的交易商品和交易工具的供给上，种类单一。主要是存贷款服务和基本的结算支付，而农村企业和农户参与各种常规金融商品，如股票、债券买卖的机会非常少，农村保险业务也基本上处于停滞状态，农村金融市场的发展受到严重抑制。
2金融财政化
政府对农村金融的过度干预不仅形成金融抑制，而且使金融成为财政资源缺位之下的替代品，让金融承担财政功能，成为政府的“第二财政”，即金融的财政化。尤其是在某些经济不发达的农村地区，财政支出的来源除了大部分来自中央财政的转移支付之外，其余部分主要是通过农村金融机构的信贷资金予以补足。农村金融事实上成为政府支持农村经济发展的主要融资工具，对于某些农村金融机构，如农信社的财政借款已经构成其贷款支出的重要部分。
金融财政化暴露出多方面的问题：一是农村金融机构主体地位十分脆弱。以农信社为例，农信社常常被当作是政府部门(或国家银行)的某类附属机构。二是严重影响了农村金融机构的运行效率，因政府债务形成的不良贷款比例较高。三是经营道德风险严重。将农村金融机构作为金融支农工具，使机构经营失去竞争约束，反而可以在“支农”的名义下“正当”亏损。四是金融风险转嫁给社会。受制于农业产业的特殊性质、担保物缺乏、借款人主体的信用意识等各种因素，金融支农贷款的质量并不高，金融资产的安全性问题一直比较突出。尽管如此，金融机构自身并无主动提高经营水平、消除风险隐患的激励，究其原因就在于财政对农村金融兜底承担责任。当机构经营出现亏损时，付诸于财政手段予以化解，已经成为农村金融机构运营过程中的常态方式。
四、构建财政与农村金融互动的法律保障机制
财政与农村金融之间的关系不应当是相互割裂、单边运行。因此，建立财政与农村金融互动机制的核心是财政激励金融支农。这种通过财政支持金融间接达到支农目的的做法，不仅应当具有经济合理性基础，而且更需要合法性依据。
(一)财政激励金融支农的法制框架
1确立财政激励的适用范围，划清财政激励与财政直接支农的边界
无论是选择财政激励金融支农，还是财政直接支农，判断的主要标准是看投入对象和领域的经济回报及资金风险。财政激励遭用于对农村生产性支出以及为农村生产提供环境、设施条件的项目发放贷款，如针对农业综合开发、农村基础设施建设提供的信贷资金可以获得财政奖励等。这一领域经济回报相对比较确定、资金风险相对较低。财政直接支出的范围应当集中在那些农村非生产性的社会服务领域，如教育、社会保障、医疗、质量监督、信息提供、培训、救灾等。这一领域具有典型的农村公共产品的非竞争性和非排他性特点，更适于通过财政直接提供。当然，财政激励与财政直接支农的界限划定并非绝对，并不意味着在更适于财政直接提供的领域完全排斥实施财政激励，或者相反。对两者进行相对划分的意义在于对资金流向起到示范和引导作用：一方面提示金融支农存在的客观风险，避免金融财政化。通过建立财政直接支农的硬约束，为农村金融机构的市场化运作与可持续发展提供环境条件。另一方面提供金融支农的可能空间。通过利益诱导，激励金融机构在风险可控的条件下放贷资金，并根据金融放贷及回收的情况，逐步降低在该领域由财政直接支农的比重。因此，财政激励与财政直接支农的适用范围应当从制度上给予示范或引导性提示。从目前立法来看，关于财政激励的规定总体上存在不足：由行政部门颁布的一些规范性文件开始就单项财政激励的适用进行规定，但立法分散且效力层次较低；在基本法的层面则缺乏对财政激励适用范围的整体考虑，甚至在立法思路上仍然显示出对财政与农村金融单边运行格局的偏好，而仅用只言片语原则上规定财政激励的内容与对象，无法提供更具操作性的实施方案。
2规范财政激励的供给条件，完善涉农贷款的统计、评价与考核制度
财政激励的具体操作过程是以金融机构发放涉农贷款为起始环节。如何统计金融机构的涉农贷款，直接关系到机构是否能够获得哪些方面的财政扶持或优惠，是财政激励供给的首要条件。在实际中，对于涉农贷款的界定及其范围尚存在不同的认识，应当通过立法统一涉农贷款的认定标准。目前人民银行和银监会在会同相关部门调研的基础上已经公布了银行《涉农贷款的专项统计制度》，人民银行还建立了信贷登记系统，并实现与各个金融机构的联网，为实施财政激励提供了必备的技术支持和规范依据。在确认涉农贷款的具体对象、数量、期限、担保物等情况之后，应当对贷款质量作进一步评估，确保在增加涉农贷款的同时控制贷款风险，避免盲目追求贷款数量而忽视资金安全的情况。为此，必须将金融支农的运行状况纳入评价与考核范畴，如要求金融支农资金的不良贷款率控制在一定比例之下，以此作为获得财政激励的又一项基本条件。如在《财政县域金融机构涉农贷款增量奖励资金管理暂行办法》中便明确规定，上年末不良贷款率同比上升的县域金融机构不在受奖励范围。
3建立财政激励资金的运行监管机制，强化财政问责制度
对于依标准提供的财政激励资金，应当纳入严格的预算执行监管。为此，一方面应当赋予地方财政部门一定的监管权力，使其可以根据中央和地方的财力状况和激励资金的使用效果，动态调整财政激励的范围、方式、标准、额度等，确保财政资金使用的高效、公平，真正发挥财政激励的杠杆作用。另一方面，应当强化财政问责制度。对于不履行或拖延履行财政激励相关法定职责，超越或滥用财政激励法定权限，未经正当程序擅自变更财政激励的范围、方式、标准和额度的情况，应当明确纳入法律规范体系，并根据具体情节，追究相关财政部门及其工作人员的法律责任，真正实现预算的硬约束。另外，对于财政部门虽按规定提供财政激励但支出绩效低下的问题，也应当纳入财政问责的范围。为此，除了在制度上建立一套政府公共支出管理的绩效考评体系之外，更为根本的是强化政府财政的绩效意识，树立绩效与责任挂钩的观念，使财政绩效监督落到实处。
(二)财政激励金融支农的法制运行原则
1适度原则
财政激励作为政府干预经济的一种方式，它本身应当是适度的。即财政激励应当达到使金融机构在成本收益权衡之后做出自愿性的支农选择，但又不会增加金融机构支农过程中的道德风险状态，避免财政激励的缺位或过度以及由此导致的对金融行为的扭曲现象。财政激励的适度原则除了要求制度设计本身确定财政激励的边界(包括财政激励的范围以及与财政直接支农的界限)之外，尤其重要的是应当在现实的法制运行过程中，从财政激励的审核发放、动态调整到监督问责的各个环节，都始终坚持适度原则。特别是在财政激励发放之后的动态调整及监督问责阶段，应当重视运用适度原则约束财政激励行为。诚如前述，本文主张赋予财政部门动态调整财政激励的范围、方式、标准、额度的权力，但此项权力的行使并不能超越合理的限度，造成变相增加金融机构负担或者不适当减轻其应得利益的情况。另外，监督问责本来是作为确保财政激励发挥实效的制度安排，但在实际中应当避免上级财政部门以监督问责为名行不当行政干预之实，变相增加基层财政的支出负担，加剧我国地方财政事权与财权配置不统一的矛盾。
2市场化原则
财政激励应当体现市场化原则。具体表现在：第一，财政激励的具体措施应当反映市场需求。在农村金融市场上存在因资金供需双方的信息不对称而导致低合作甚至不合作的情况，财政激励的措施之一就是通过设立财政担保公司或者鼓励建立民间互保、联保的担保组织方式，扩大资金需求者之间、资金需求者与供给者之间的合作范围，增强诚信守约的信用约束，促进金融支农。第二，财政激励的运行过程应当尊重金融机构的独立自主权及其市场选择。财政激励在本质上是一种利益诱导，而非行政强制，它只能作为一种影响金融机构行为选择的外部条件，而不能成为苛加在机构身上的额外负担。除了担负法定支农义务的特定金融机构之外，其他金融机构是否发放支农贷款及发放贷款的对象、种类、额度、期限等属于其自主决策和市场选择的范围，即使是承担特定支农任务的金融机构也具有选择交易对象、交易内容和交易方式的自主权利。第三，财政激励的实施方式应当体现竞争原则，保障财政资源优化配置。尽管财政激励的供给具有严格条件约束，但为了最大限度提高财政资金的使用效率，应当在财政激励的实施过程中引入竞争机制。比如，就同一种类型的支农业务，可以通过市场招投标方式，允许各类金融机构参与竞标，取条件最优者。第四，财政激励的实施效果取决于市场评价。对财政激励实施效果的评价，涉及信贷资金供给情况和融资需求满足情况两个方面：一方面，是否能够有效引导金融资金支农，金融资金投放三农的规模、质量、比例等较之财政激励实施之前是否有明显变化，金融信贷资金相对于财政激励资金是否产生放大效应及其程度。另一方面，是否能够积极改善农户、农村企业融资难的困境，农户、农村企业的融资需求是否得到满足，其获取信贷资金的难易程度、便利程度。因此，对财政激励实施效果的评价实际上是围绕信贷资金的供需双方主体展开的，在本质上是一种市场化的评价机制。相对于传统的财政预算资金的评价机制而言，财政激励“更加强调各项财政支出安排是否能够产生令人满意的社会经济效果”，而后者则“几乎仅仅考虑预算资金的分配，而极少考虑这些资金可能取得的社会经济效益”。
3开放性原则
财政激励还应当体现开放性原则。这意味着可能获得财政激励的主体并不限定于某类金融机构，如农村信用社，而是达到财政激励条件的各类金融机构。这些金融机构享有平等的获取财政激励的机会，从而为金融支农创造一个竞争的环境，最大限度地减少财政激励可能带来的道德风险和逆向选择问题，同时降低金融控制的成本。实现财政激励开放性原则的关键是放宽农村金融市场的准入条件。目前相关的规范性文件已经出台。如2006年12月银监会颁布《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策、更好地支持社会主义新农村建设的若干意见》，规定采取放宽准入资本范围、调低注册资本、取消营运资金限制、放开境内投资人持股比例限制、放宽业务准入条件与范围、调整董(理)事、高级管理人员准入资格、调整新设法人机构或分支机构的审批权限、实行灵活的公司治理等措施，为构建一个开放、竞争的农村金融市场提供了具有可操作性的实施方案。
(三)财政激励金融支农的法制措施
1奖励与补贴
根据2009年财政部的《财政县域金融机构涉农贷款增量奖励资金管理暂行办法》和《中央财政新型农村金融机构定向费用补贴资金管理暂行办法》，我国从制度上确立了财政激励金融支农的两项重要措施，即针对县域金融机构涉农贷款，包括支持农业生产、农村建设发放的信贷资金的余额增量实施奖励，以及针对村镇银行、贷款公司、农村资金互助社三类新型农村金融机构发放的贷款给予定向费用补贴。这两项措施分别以涉农贷款业务和特定涉农金融机构为支持对象，通过直接的物质刺激确保或增加金融机构支农的收益，以达到减少一般金融机构对农村信贷的歧视或者为特定涉农金融机构的可持续发展提供保障的目的。当然，在运用市场竞争机制提升财政激励资金的使用效率和满足农村经济社会需求方面，这两项措施仍有欠缺。财政激励的发放和获得基本围绕财政部门和金融机构的纵向关系展开，并以金融机构申请、财政部门审核及拨付的行政管理性制度作为使用财政激励资金的程序保障，而缺乏基于金融机构相互关系的横向考察，未从促进市场竞争的角度考虑最大限度地优化财政资金的配置。
2税收优惠
给予提供涉农贷款的金融机构以税收优惠，有助于降低金融机构的经营成本，增强金融支农的动力。2009年财政部的《关于金融企业涉农贷款和中小企业贷款损失准备金税前扣除政策的通知》为通过税收优惠促进金融支农提供了具体的依据。实施税收优惠应当注意：一是妥当处理税收优惠制度的普惠性与特惠性之间的关系。目前实施的税收优惠实质上具有普惠性，即针对所有符合贷款条件的金融企业，而并不限定于某类特定金融机构。换言之，给予税收优惠的依据是金融业务的类型而非机构本身，由此为所有存在潜在供给可能的金融企业提供了参与机会，从而间接刺激了农村金融市场的竞争，有利于改变农村金融市场上“一社支三农”的局面。农村金融市场应当是开放的、竞争的市场，只要金融机构愿意发放符合条件的涉农贷款，就应当享受一定的税收优惠。当然，在税收优惠制度的具体安排上，可以根据不同地区的不同经济发展情况规定有所区别的税收优惠措施。比如，对农业发展水平低、融资难度大的地区可以给予更大的税收优惠。二是对享受税收优惠的金融贷款规定具体的条件。设计一套量化的指标体系，如涉农贷款的比例指标或者贷款产生实际效果的绩效指标作为审核减免税负的条件。
3信贷损失的分担和补偿
弥补金融支农过程中产生的信贷损失，是一种成效非常显著但同时最容易引发道德风险的财政激励措施。因此，合理界定财政分担和补偿的信贷损失的范围，并设计财政分担和补偿资金的运作机制，这是非常重要的，直接关系到该项激励措施能否有效推行。目前相关的制度尚不完善。建议从以下几方面着手：第一，确定享受财政分担和补偿激励的信贷损失范围。金融支农过程中产生信贷损失的原因是多方面的，既可能是借款方人为拖延还款，也可能是基于农业经济本身的脆弱性、高风险性，还可能是金融机构自身疏于管理和防范。对信贷损失进行分担和补偿的基础是，对金融机构承受的无法预知、不可避免、自身难以解决的支农风险予以克服，而不是为金融机构的经营失败兜底承担责任。因此，可以确定享受财政分担和补偿激励的信贷损失的范围是，基于不可抗力导致金融支农过程中无法按期回收贷款本金和利息的损失。第二，建立多元化的资金筹集机制。在前述财政奖励和补贴的激励措施中，中央财政和地方财政独自承担了全部支出任务，具有资金来源单一的特点。而在信贷损失的分担和补偿激励中，由于在可以预见的范围内财政支出的额度将显著上升，财政压力也会相应增加。因此，可以尝试创办以财政为主导、吸纳多元化的投资主体的区域性信贷风险基金，对金融机构投放于“三农”的贷款损失按一定比例予以补偿。第三，实行相对独立的资金使用监管模式。为了避免信贷损失分担和补偿机制在运作过程中产生暗箱操作，有必要强化那些相对独立于财政部门的特定组织。如审计部门的资金使用监管的权力，赋予其更具实效性的监管措施，保障资金使用的透明、公开。
4农业保险的扶持
运用财政分担和补偿机制尽管有助于减少金融机构支农的信贷损失，但它更多地体现为一种事后救济，具有被动性，在提升金融机构应对农业风险的能力方面作用有限。而农业保险制度作为一种主动分散、转移农业风险的机制，无疑有助于增强金融机构支持农村经济社会发展的积极性。农业保险是促进金融支农的重要工具之一，但其自身也面临着发展滞后、亟待扶持的问题。如果缺乏财政的必要投入，在完全商业性经营条件下，农业保险体系将无法实现充分有效供给。因此，有必要建立农业保险的财税补偿机制。包括通过税收优惠鼓励保险公司开展农业保险服务；建立由政府主导的政策性巨灾保险体系和农业再保险体系；建立专门的农业保险基金，用于支付农业保险的补贴。
5农村贷款担保的扶持
除了因农业自身的高风险性而削弱了金融支农的动力以外，资金供需双方之间存在的严重信息不对称以及高昂的交易成本，也是导致金融机构放弃信贷投放的重要因素。根据国务院发展研究中心2005年对农村金融的调查显示，近一半的农户生产性需求和大部分生活性需求是通过非正规渠道满足的，而农村中小企业从正规金融机构贷款的获得率不足50％。究其原因，很大程度上在于面向农村的征信系统尚不完善，而资金需求者个体又无法提供合格担保，从而加剧了资金供需双方的信息不对称。同时，发生一笔金融借款可能涉及繁琐的审核程序，且单笔借款数额小、借款次数多，交易成本高。担保是克服信息不对称、降低交易成本的重要手段，有利于增强企业信贷契约的执行激励，降低违约风险，或者使放款人在违约发生后能够获得一定补偿。
如何建立激励金融支农的担保机制？主要有三种途径：一是建立财政出资的担保机构，将财政直接投入转变为向金融机构提供担保，由此激励金融放贷。财政担保具有资金来源稳定、依托政府信用的优势，但在具体运作方面，容易陷入传统行政管理的误区，不当干预资金供需双方的市场博弈，同时财政担保尚存在制度障碍。二是财政引导设立商业化的担保公司。在财政部门、担保公司、金融机构、农户或农村企业几方之间建立良性互动的关系。角色分工及运行机制为：⑤在县市由市场主体发起设立农业信贷担保公司，乡镇财政部门投资设立担保服务机构，而由最了解借款人信用状况及资金需求的村级自治组织(村民委员会或农村集体经济组织)负责进行借款人信息的最初甄别与筛选。在村级自治组织对融资主体的相关信息进行甄别与筛选的基础上，由财政出资的担保服务中心为担保公司提供融资主体投资项目的盈利性、风险性评估，选取若干具有盈利前景、风险可控的投资项目。担保公司则以其市场运作的经验和技术，在推荐出的若干投资项目中，通过竞争机制最终确定放贷对象及方式。还可以建立借款人还款的激励机制。如借款人按期还款，可以给予财政利息补贴或增加授信额度。这种方式综合利用商业化担保公司的市场优势、财政担保服务机构的资源优势与村级组织的信息优势，有利于最大限度地克服资金供需双方的信息不对称，降低交易成本。三是财政引导民间联保组织的运行。民间联保组织是由农村中小企业在保证资金安全的前提下，自助、自发创立的融资担保模式。其运行机制是具有长期合作关系的企业与金融机构之间达成借款联保协议，由联保企业向金融机构交纳一定的担保基金，在金融机构确定的最高授信额度之内，联保组织成员企业有权随时从金融机构取得白有授信额度的贷款或联保组织最高授信额度的贷款，具体额度经组织成员相互协商而定。而金融机构因为取得了多家企业的共同担保具有了更强的贷款激励。可以说，这是一种实现资金供需双方共赢的制度安排。特别是在现有的担保制度、土地管理制度等形成不利于企业融资的制度障碍之下，这种民间联保组织的出现还产生了诱致性制度变迁的效应，为正式制度建构奠定了合理基础与实践范本。从实际运行的效果来看，尽管民间联保组织在通过担保利用信贷资源的能力方面有所提升，但仍有局限，表现在成员弱小分散、担保组织存续能力具有不确定性、联保组织成员企业的准入门槛较高等。为此，可以通过政府财政注资、吸纳多个民间投资主体加入的方式对联保组织进行改造，增强联保组织的稳定性，创造联保组织可持续发展的条件，降低组织企业的准入门槛。同时，制度建构的重点放在政府引导完善农村金融市场的发展环境上，如农村融资主体的信用和服务体系等。
注释：
①如农业银行的股份制改革是以“面向三农，整体改制，商业运作，择机上市”为基本原则；农业发展银行经获准可以从事除传统的农副产品收购贷款之外的农业综合开发业务，借此开始涉足商业性业务的新领域；农信社的改革思路总体上包括完善现有的合作制金融与建立新的股份制金融两种方案等。
②如《农业法》分别规定了财政支农资金与农村信贷资金的投放要求，而对于财政激励，则仅仅规定“国家通过贴息等措施，鼓励金融机构向农民和农业生产经营组织的农业生产活动提供贷款。
③国外普遍运用市场竞争机制确定承担发放财政支农贴息贷款的主体资格。如法国政府从1990年起每年组织各商业银行支农贴息贷款的利率投标，从所有参加投标的银行中选出投标利率最低者，授予其代表政府发放支农贴息贷款的资格。
④我国农村金融机构一般认为包括农村信用社、农业银行、农业发展银行、邮政储蓄银行，以及村镇银行、贷款公司、资金互助社三类新型农村金融机构。这些金融机构基于其设立时的经营宗旨或者传统上的业务定位而成为农村金融市场上的主力军。但从现实情况来看，金融支农的任务大部分是由农信社承担。
⑤此处借鉴了江苏昆山市农村合作经济投资担保公司的运作模式。该模式的具体运作情况请参见王玮等，信用担保作用机制与政府支持农信担保的路径选择一以昆山农村合作经济投资担保公司为例[J].经济与管理研究，2007，(11).
1.税制和税收政策不完善
从近几年的发展来看，我国政府对税收制度进行了多次的改革，在税收政策方面也做了很大的努力，进行了多次的调整。但是从总体来看，现行的税收制度与政策仍然不够完善，具体体现为税收工作不够公开透明、税率过于复杂、有关交税纳税的宣传教育工作较缺乏等等。差别税率是我国目前采取的最广泛的方式，此外累进税率也应用广泛，这导致税制的复杂性大幅度提高。例如，我国个人所得税适用税率有多种：工资、薪金所得适用5％—45％的九超额累进税率；个体工商业户的生产、经营所得和对企事业单位的承包经营、承租经营所得，适用5％—35％的五级超额累进税率等等。多种多样的税收制度和税率使得纳税人或者企业没办法清楚的计算纳税的金额，甚至有部分纳税负担重的人们采取逃税的方法，以致为税收工作带来巨大的阻力，间接的也增加了税收的成本。
2.税收管理机构设置不协调
自1994年施行税务制度改革后，我国设立了国税、地税两套税务机构，采取分开纳税的税务制度，该举措从一定程度上增大了财政税收的收入，但与此同时也增加了税收的成本。为了满足不同的税收事务的办理，各级国税局、地税局纷纷增大办公场地、相关服务厅的建立，相应的服务人员的数量也在不断增加；另外，纳税人需要分别去两个税务局办理纳税事务时所花费的纳税成本也在增加。
3.成本意识较为淡薄
就目前状况而言，很多财政税收部门往往受传统观念的影响，对于税收成本的意识比较淡薄，没有足够的税收成本观念。部分工作人员侥幸的认为自己所处的部门是财政部门，并且国家大力支持社会建设，所以肯定不会缺钱，因此在日常工作中，出现了铺张浪费的不良习惯。另外，有些部门在对资源进行配置的过程中没有合理规划成本，导致大量的资源浪费。此外，资金分配的不合理还会造成贪污、腐败的现象发生。这些举措不但不利于财政部门的长期发展，而且很大程度上增加了财政税收的行政成本。
二、降低我国财政税收成本措施
1.增强全员的税收成本意识
相关研究表明，对税法知识的了解和税收遵从程度高度相关。为了提高纳税人自觉纳税的意识，相关部门可以开展多种多样的税收宣传，不仅应当积极把握在一年一度的“税收宣传月”，还应该将税法宣传和教育工作常规化。在各级财政税收部门还要积极的开展内部宣传教育，增强部门人员的税收成本意识。提高税收服务人员的执业素质和服务意识，从而在整体上提高税收工作的效率。完善相关制度建设，规范税收执法程序，做好充分的税收预算和分析。另外可以将税收成本作为衡量税务工作人员业绩好坏的重要指标，通过工作人员加强管理，合理的配置资源，实施奖惩措施，如此，才能从根本降低税收成本，提高税务效率。
2.优化税制结构，完善税收政策
构造宽税基、少税种、低税率、少减免的税制结构是我国税制建设的发展主要方向。长久以来，我国一直非常重视财政税收工作，为了促进财政税收工作水平的提高，进行了多次的税制改革。但是，就目前的税收制度仍然还存在很多缺陷。因此，优化税制结构可以通过调整税率、合理的简化税率档次方式改进，简明清晰的税制不仅可以清楚的界定税收义务，而且还可以减少纳税人在交税过程中的时间成本及其他各种费用，进而可以一定程度上降低税收成本。此外，在完善税收政策方面还要规范税收程序，提高税收效率，减少不必要的开支，降低税收成本。
3.优化税务机构，减员增效
各级部门根据当地的经济实际情况，根据从“精简”到“高效”角度出发，结合当地的税费征管机构，从而降低征收成本。税务部门精简税务机构，将国地税调整为同一个办税服务厅，使纳税人在一个地方就可以完成纳税程序，既减少纳税人的纳税成本，还可以降低税务部门的行政成本。
三、结束语