在生活中，人们运用到制度的场合不断增多，好的制度可使各项工作按计划按要求达到预计目标。什么样的制度才是有效的呢？这里是爱岗敬业的小编帮助大家收集的14篇完善制度建设的相关文章。
关键词：电力企业；依法治理
一、新形势下电力企业依法治理的重要性
依法治理是法律法规在电力企业生产经营过程中的应用和延伸，对于电力企业的可持续发展至关重要。具体来说：通过完善的规章制度体系来规范各部门及员工的工作和行为，在夯实企业管理基础的同时，提高企业的劳动生产率、管理效率和员工工作效率，为“三集五大”改革提供坚强的制度支撑；实现非人化管理，减少和杜绝人情因素，避免制度因人而异；通过设定合法合规的绩效指标来化解企业内部矛盾，增进利益相关方的共赢和多赢关系，实现企业利益和员工利益的双重保障；电力企业改革中涉及大量固定资产管理、工程建设、投融资和劳动合同管理，其中涉及的法律问题多且复杂，只有依法治理才能有效防范法律和经营风险，避免因违法经营行为而造成不必要损害；使企业在法律保护下公平地开展市场竞争，确保电力行业不会因恶性竞争而导致发展停滞不前；使电力企业在诚信经营的同时，树立良好的企业形象，增强员工的归属感和客户的信任感，从而为自身的健康发展创造良好的外部环境。
二、新形势下电力企业依法治理的对策
1.强化电力企业的规章制度建设
规章制度是电力企业依法治理的重要基础，现在多数电力企业的规章制度不可谓不完善，但仍然普遍存在制度形同虚设及执行力低下等问题。笔者认为要从如下几个方面进行改善：一是规章制度制定前，通过充实的基础调研来全面掌握基层员工的需求，广泛征求各相关部门和单位的意见并构建畅通的沟通渠道，避免因规章制度的片面性而使制度在执行过程中遭遇抵制；二是充分发挥制度归口管理部门和专业部门的各自作用，通过它们的通力合作来推行规章制度的学习、宣贯、培训、考核及检查工作，提高制度执行的指导性和协调性；三是企业管理层要高度重视制度化建设工作，身体力行地推行规章制度的落实，维持规章制度的相对稳定性，必要时可以根据收集到的意见开展规章制度的修订工作；四是在条件许可的范围下，采用多元化方法来加强规章制度的宣传和营造规章制度的建设氛围（如在企业网站、地方媒体上强化规章制度的宣传工作）；五是要充分发挥制度归口管理部门和专业部门、审计监察部门的监督检查作用，合理评价规章制度的执行效果，对发现的不合规行为进行惩戒和纠正，确保员工养成自觉遵守规章制度的良好习惯。
2.深化依法治理的理念
在日常生产管理过程中，电力企业必须在全体员工心目中树立牢固的依法治理理念，确保企业自上而下地自觉落实法制工作，按照法定程序来开展相关的生产和管理工作（尤其是电力企业的高层管理人员，必须对自身行为进行严格规范和约束，通过依法完成本职工作来为其他基层员工树立良好榜样）；加强依法治理的内部宣传工作，通过多种场合（如企业内部员工会议）来向员工进行法律规范的宣传，让员工真正明白违法违规行为会给自身和企业造成何种不良影响，从而将依法治理转化为员工自觉的内在行为。
3.加强党风廉政建设和作风建设
笔者认为，电力企业要从如下方面来加强党风廉政建设和作风建设：落实集体决策会议上提标准，切实执行党代表和职工代表列席会议制度，严格遵守决策事项公告公示的要求，贯彻民主集中制原则；通过总经理办公会、党委中心组学习、领导班子民主生活会等多种形式，认真学习“三重一大”决策管理办法等有关文件和规定，突出抓好民主集中制教育；不断完善重大决策咨询机制，广泛征求意见，注重对决策事项进行廉洁风险和稳定风险评估；建立健全企业权力监控机制，推进权力运行公开透明，落实人员录用、人事任免、薪酬福利等重要事项的公开公示要求，加强对干部选拔任用提名、考察、决定等环节的监督，完善干部选拔任用监督机制和干部选拔任用责任追究制度；将职业道德教育融入廉洁文化建设中，加强全体员工的思想教育和岗位培训，提高廉洁从业意识。
4.其他
一是加大风险管控力度。落实“三防范”（防范经营风险、防范安全风险、防范舆情和稳定风险）、“四提升”（提升领导干部履职能力、提升员工队伍素质、提升管理水平、提升综合实力）工作要求，加强依法治企关键环节和重点领域管控，加大解决历史遗留问题力度，全面整改突出问题。二是建立依法治企长效机制。加大违规违纪惩戒力度，认真处理各类经济纠纷案件（电力企业生产经营过程中难免会遭遇经济纠纷，企业应尽量将经济纠纷消灭在萌芽阶段，通过调解和协商的和平方式来解决；如果必须打官司，可以根据实际情况来制定应对方案，绝对不能置之不理或推诿扯皮）；清理规范各项工作，堵塞管理漏洞，切实维护国家电网品牌，树立良好企业形象。三是加强与司法部门的沟通。电力企业管理层要重视与地方检察院、纪委、政法委及司法局等部门的沟通。一方面学习他们的普法经验，另一方面在这些专业人士的指导和监督下完善企业依法治理工作。
三、结语
市场经济首先是发展经济，走依法治理之路是电力企业改革发展的必然选择。电力企业生产经营的成败在很大程度上受依法治理的影响，依法治理的企业环境与漠视法制企业环境将给电力企业发展带来截然不同的影响。笔者从强化规章制度建设、深化依法治理的理念、加强党风廉政和作风建设、加大风险管控力度等多方面入手，就改革发展中电力企业如何依法治理，提出了自己的几点看法和建议。
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陕西省委政策研究室副主任岳亮说，10年来，西部地区经济步入快速发展的新时期：基础设施“瓶颈”制约得到明显缓解、生态建设与环境保护迈上新台阶、重点区域和优势特色产业发展态势良好、改革开放进一步深化、和谐社会建设成效显著。
岳亮介绍，横向比较，西部地区与全国特别是东部沿海发达地区的经济发展差距呈扩大趋势。主要表现为：一是经济增长速度的差距不断扩大，二是经济总量差距不断拉大，三是人均生产总值差距明显，四是人均收入差距不断拉大，五是固定资产投资增长差距扩大。
岳亮认为，当前制约西部地区发展的重要因素是资金问题。主要表现为：一是资金缺口大。据测算，未来10年西部地区资金需求总额约为21万亿元。另外，西部地区有限的社会资金还通过商业银行的存贷款渠道不断地流向东部，这也加刷了资金短缺的矛盾。二是投资渠道窄。目前，西部开发资金的主要来源是金融机构贷款和国家投入，这两部分占到了西部投资的70％，社会资金投入严重不足，投资渠道单一。三是投资期限短。近几年，国家用于西部开发的国债投资平均期限约为5～6年，尽管国家也发行了一些长期建设国债，但所占比例不大。金融机构和其他社会投资为了规避风险，追求回报，总是力图缩短投资期限，致使西部开发的基础设施和生态建设等长期性项目处在中短期资金运作之中，项目效益难以发挥。西部大开发的持续推进，更需要有长期、稳定、充足的资金供给。
岳亮建议：一是中央财政性资金应加大对西部地区的支持力度。根据西部发展的实际，继续将长期建设国债、预算内投资和专项建设资金向西部倾斜，保证西部重点工程和农村基础设施建设的资金投入。同时，可考虑发行西部开发专项国债。二是中央财政建立规范、有力的转移支付制度。调整现行体制下的财政分成办法，减少税收返还，将财政补助纳入一般性转移支付体系，切实履行好中央财政的公共财政职能。三是建立西部大开发专项资金。如成立西部开发银行、发行西部开发、允许西部地方政府发行市政债券、建立西部证券交易所等，多渠道筹集西部开发专项资金。四是积极引导社会资本参与西部大开发。从长远发展看，社会资本尤其是国内民间资本将是推进西部大开发的主导力量。应当建立完善的国家投融资政策体系，充分发挥财政资金的引导作用，广泛吸引社会资本参与西部大开发。
谈及西部地区的生态环境保护和建设问题时，岳亮说，当前应重点研究解决好两个问题：一是如何进一步完善生态环境补偿机制。目前征收的环境污染费、矿产资源使用费等标准太低，远远不能满足恢复治理的需要，提高现有的地方性收费标准势在必行。从长远看，国家应开征生态环境补偿税，重点用于西部开发的生态修复。另一个是如何巩固退耕还林还草的成果。目前，国家退耕还林补贴政策将陆续到期，如果不及时妥善解决退耕农户在吃饭、烧柴、增收等方面的问题，就有可能出现新的毁林复垦。因此，应当进一步完善退耕还林还草政策。
岳亮认为，要从根本上解决问题，必须加强基本农田建设、农村能源建设、生态移民和后续产业发展，才能真正确保退耕还林退得下、稳得住、能致富、不反弹。
10年来，西部地区基础设施建设取得的成就有目共睹，但当前西部地区基础设施建设滞后，仍然是制约经济社会发展的薄弱环节。
根据统计资料，占全国国土面积70％以上的西部，公路里程只占全国总量的30％，而且93％在二级标准以下。铁路网密度小，复线率低于全国平均水平20多个百分点。航空运输发展不平衡，机场基础设施不完善。农村和城市基础设施与全国平均水平有很大差距，特别是水利设施落后的问题尤为突出。
因此，国家应继续加强西部重大水利工程建设，尽快开工建设南水北调西线工程。并在有条件的地方多安排一些控制性水利枢纽和局部调水工程，以增加黄河及西北地区的可供水量，同时要重视中小型水利工程建设。
岳亮对西部地区人才问题非常担忧。他认为，西部地区首先是人才总量不足。目前，每万人中拥有中专以上学历及初级以上职称的人员仅为92人，不到东部的1／10，高级专业技术人员仅为全国高级专业技术人员总数的10％左右。同时，西部地区人才流失的现象也比较严重，从20世纪80年代以来，西部地区人才流出是流人的两倍以上，特别是中青年骨干人才大量外流，人才短缺已经成为制约经济发展的软肋。
西部大开发，人才是关键。解决好人才问题，从国家层面讲，应组织实施好西部人才培养工程，建立西部人才培训基地，制定和采取一些特殊政策，鼓励和引导更多的大学毕业生、国内外人才到西部工作和创业。从西部自身来讲，应进一步强化人才资源是第一资源的理念，用好现有人才，加快人才培养。同时，通过深化人事制度改革，创新用人机制，深化收入分配制度改革，鼓励资本、技术等生产要素参与收益分配，实现人才资源效益的最大化。
对西部地区社会事业发展滞后的问题，岳亮建议通过三个途径解决：一是以深化改革促进社会事业发展。加快构建义务教育投入保障机制，引导和鼓励非公有资本进入文化、体育等领域，稳步推进医疗卫生体制改革，加快建立农村新型合作医疗制度，研究制定支持社会事业发展的相关政策。二是以项目带动促进社会事业发展。三是以加大投入促进社会事业发展。国家应进一步增加对西部地区社会事业的投入，逐步建立起新型的社会事业发展财政支持体系，同时鼓励、引导、调动企业和社会各方参与社会事业发展。
一、我国企业内部控制执行的现状
到目前为止，财政部针对当前会计及相关工作中最为薄弱的环节，按照分批分步的方式，了《内部会计控制规范——基本规范》和6项具体内部控制规范，内部会计控制制度体系初步形成。《内部会计控制规范——基本规范》对内部控制的定义、目标、原则、方法和内容等基本问题都做出了规定，是制定后续规范的基础与依据，该规范的出台在内部会计控制制度体系的构建过程中具有里程碑式的意义。随后，我国又颁布了六个具体规范，体现了从会计控制入手，突出会计核算和会计监督等环节，并向其他管理环节延伸的控制思路。
以上规范自开始实施以来，从制度源头上为企业内部会计控制的建设提供了保障，对企业会计信息质量的改善起到了积极作用。但综观我国企业的内部控制现状却不乐观，在内部控制制度的制定环节、实施环节和监督反馈环节，主要存在以下问题。
（一）企业内控制度制定环节存在不足
目前，有相当一部分企业管理者对内部会计控制认识不足，对内部会计控制的建设持冷漠态度，以传统经验代替规范化管理措施和手段，根本没有建立内部控制制度。有些企业虽有建立，但在内控制度的制定环节，还认为内部控制就是对企业经营的某个或某几个关键点进行控制。比如企业将付款环节对原始单据的审核作为关键控制点，但供应部门因弄虚作假或失职，购进了质次价高的材料，会计部门依然会在审查原始单据无误后照价付款，这就只能实现会计的事后核算、监督功能，未能对整个生产经营进行控制。在当前常见的企业分口管理制度下，企业内部的管理形成条块分割，这样的内控制度设计没有渗透到公司的各项业务过程和各个操作环节，没有覆盖到所有的部门和岗位，未能实现立体交叉、多角度、全方位的风险预防监控，内部控制建设不成体系，步入了内控建设的另一个误区。
（二）企业管理者越权现象比较严重
由于体制等原因，我国较为严重的“一股独大”的股权结构导致了“内部人控制”现象，很多企业高层管理人员滥用职权或对经济活动进行越权干预的现象比较严重，岗位设置及权限、审批程序等重要控制环节与企业内部控制制度相背离，这是造成内部会计控制制度失效，进而导致舞弊行为发生、会计信息失真的一个重要的原因。因内部控制制度执行不力导致经营失败的案例在我国可谓屡见不鲜。
（三）会计人员素质有限
一方面，有些会计人员专业知识水平不高，缺乏应有的辨别能力和分析判断能力，无法适应内部会计控制所需的知识层次，影响内部控制制度的实施；另一方面，部分会计人员虽具有足够的专业技术水平，但出于个人利益驱动无视会计职业道德，对单位领导及其他业务经办人员的违规行为视而不见，对发现的内部会计控制的漏洞，不仅没有主动提出建议对制度加以完善，反而直接参与贪污、挪用公款、盗窃资金等违法违纪活动。会计人员的这种专业素养和道德素质无法满足投资者及企业发展的要求，制约了企业内部控制的建设，使内部控制流于形式。
（四）内部审计的监督作用发挥有限
在内部会计控制的监督过程中，内部审计既是控制活动的一部分，又是对内部控制的再控制，扮演着十分重要的角色，但多数企业的内部审计未能履行其应有职能。首先，内部审计独立性不够。我国企业大多实行的是单一的厂长经理模式，这就导致内部审计不能监督上级，高层管理者是实质上的“自由人”。同时，对受厂长、经理直接领导的其他职能部门也不易进行监督，内部审计的独立性严重受限。其次，对内部审计的职能理解存在偏差。有关人员，包括内部审计人员自身在内，经常将内部审计的职能简单理解为会计监督，而且过分强调“查错纠弊”，忽视了“防错防弊”这一职能，未能发挥其加强企业内部管理的作用。再次，内部审计人员的素质参差不齐。相当部分企业的内部审计工作得不到必要的重视和支持，内部审计部门力量薄弱，不能适应工作的需要。这些都是阻碍内部审计发挥作用的重要因素。
二、 会计准则国际趋同对内部控制产生的影响
从有关定义中看到，内部会计控制是指单位为了提高会计信息质量，保护资产的安全、完整，确保有关法律法规和规章制度的贯彻执行等，而制定和实施的一系列控制方法、措施和程序。可以说“防范会计信息失真，提高会计信息质量”是当前大家普遍关注、也是内部控制所要着力解决的一个问题。会计信息失真必然与会计信息产生的某个或所有环节相关，而高质量的会计规制是产生高质量会计信息的基础。高质量的会计规制，只有得到有效执行才能产生高质量的会计信息，这就需要内部控制制度充分发挥其作用。而会计规制无法得到有效执行的原因分为以下两种：一是由于执行人员专业判断有误所导致的偏差；二是执行人员故意违背会计规制。相应地，会计信息失真可分为三类，即规则性失真、行为性失真和违规性失真。规则性失真是指由于会计域秩序的动态性，会计规制制定者将会计域秩序转变为会计规制的过程中存在的偏差，这是由会计规制质量的高低所决定的，不属于内部控制所能影响的范围；行为性失真是指会计人员根据会计规制的基本要求而运用专业判断有误所导致的偏差，由此而造成的会计信息失真；违规性失真则是指出于主观故意或外部压力弄虚作假、粉饰舞弊而导致的会计信息失真。会计信息的行为性失真和违规性失真是内部控制应着重关注并加以防范的失真。
针对“防范会计信息失真，提高会计信息质量”这一目标，内部控制要对会计信息的行为性失真和规制性失真进行治理。2007年1月1日开始，我国上市公司开始全面施行新的会计准则，并鼓励其他企业执行。现有准则《企业会计制度》和《金融企业会计制度》将停止使用。这个过程使会计信息行为性失真的风险增大。首先，新准则规定下的会计科目、账务处理、报表格式及编制要求等方面都会发生不同程度的变化，准则的应用指南于2006年底正式，这就要求会计人员在较短的时间内熟悉及掌握新会计准则，并做出适当的衔接调整。相比现行会计规制而言，会计人员若对新准则理解不够准确、专业判断有失偏差都可能增加会计信息行为性失真的风险。其次，关于会计准则的制定模式存在很多讨论。国际趋同后的会计准则需要会计人员进行更多的专业判断，这些选择空间本身就增大了会计信息行为性失真的风险。因此，按照我国“以内部会计控制为主，兼顾与会计相关的其他控制”的内部控制的思路，新会计准则在“会计控制”中最基本的环节就向内部控制体系提出了一个极大的挑战。
会计信息违规性失真则是我国会计信息失真的一项顽症，其与真实会计信息的偏差程度远大于其他类型的会计信息失真，后果也比另外两类失真更加严重。虽然我国有关部门已对此问题给予足够的重视，并从完善法规等多方面采取措施进行控制，但效果并不理想。因此，对于新会计准则在一定程度上增大的会计信息违规性失真的风险，也应引起足够的重视。
三、完善内部控制制度的措施
综合上述分析可以看到，要保证内部控制作用的发挥，必须为其实施提供良好的内、外部支持环境，这就需要从制度制定层面和企业实际操作层面做好以下几方面工作。
第一，提高相关人员的道德修养和专业素质，是内部控制机制得以顺利运行的前提。首先，要加强会计人员的政策教育、法制教育以及会计职业道德教育，增强会计人员纪律性，使其具有强烈的责任感，在履行职责中遵纪守法，无论何种情况都不丧失原则。其次，应加强对会计人员的继续教育，坚持定期培训，定期考核，严格上岗证的管理，提高会计人员的专业知识和业务素质；同时，会计人员还应掌握岗位所需的内部会计控制知识，能正确应用内部会计控制方法实现企业的控制目标。另外，对内部审计人员的职业道德教育和职业技能培训也不容忽视，只有使内部审计人员意识到自身职责的重要性，掌握了科学的内部审计方法，内部审计才能真正起到对内部会计控制的监督作用。
第二，倡导以人为本的企业文化，实现“软控制”。内部控制作用发挥的关键，在于能否将其变为企业内部自发需要。应通过对相关知识的宣传，提高企业管理者对内部会计控制的认识水平，将内部会计控制置于企业的战略高度。对于普通员工，更应本着“以人为本”的原则，围绕人的价值管理，展开企业内部控制活动的各项内容，协调企业内部控制中的各种关系，创造良好的环境氛围，制定相应激励措施，使每个员工都能以主人翁的态度参与企业管理，充分发挥其主动性、积极性与创造性。这样，无论在内部会计控制制度的制定环节，还是执行环节，都能变“要我控制”为“我要控制”，从而达到内部会计控制的最佳效果。
第三，完善公司治理结构。在很多企业的日常管理中，内部控制的一些基本的原则、职能、方法与措施基本都得到了贯彻实施，但还会频频出现“内部人控制”的现象，进而导致会计信息的违规性失真。完善公司治理结构，应从以下几方面入手。首先，改变国有股、法人股“一股独大”的股权结构，保证决策的民主、科学性，遏制“内部人控制”和“管理者越权”现象。其次，完善董事会，增强董事会中董事的独立性，充分发挥独立董事的作用，增加决策的科学性和透明度。再次，强化监事会对财务报告的监督，并建立、完善与公司治理结构相适应的外部监督机制，引入外界有关机构对企业风险进行合理监督，减少管理层对财务报告的操控，为内部会计控制创造良好的内部环境。
第四，充分发挥内部审计的作用。要确保内部会计控制制度切实得到执行并取得良好效果，就必须对其施以恰当的监督，企业中最主要的监督评价方式就是内部审计。当务之急是确立内部审计在监督、检查内部会计控制工作中的独立地位，并切实实现内部审计由事后监督职能向事前、事中监督职能的转变，使其监督具有日常性与全过程控制性，并将监督、评价结果及时反馈，协助企业进行内部会计控制制度的制定。当然，企业也可考虑引入外部监督力量（如注册会计师）对其进行监督评价，形成有效的监督合力，以保证内部会计控制制度的有效实施。
第五，强化风险意识。对风险的重视程度直接影响企业的生存与发展能力和市场竞争力。在企业实际经营管理过程中，风险管理与内部控制的关系并不是一成不变的。战略制定阶段，内部控制服务于风险管理的需求；战略实施阶段，风险管理体现于内部控制的过程。无论二者关系如何，对风险的积极管理是进行内部控制的大势所趋。我国当前的内部会计控制规范是按业务项目分别制定的，对风险评估、风险管理的要求分散贯穿于各个规范中，在今后对规范的制定与修订中，应进一步强化对风险因素的重视，督促企业树立风险意识，针对各个风险控制点，建立有效的风险管理系统，通过对风险的预警、识别、评估、分析、报告等措施，对财务风险和经营风险进行全面防范和控制。
关键词：新农村建设；土地流转；制度完善
1 社会主义新农村建设与土地流转
建设社会主义新农村，是中央贯彻落实科学发展观，构建和谐社会的一个重大战略部署。党的十六届五中全会、《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》和我国“十一五”规划纲要， 对建设社会主义新农村进行了全面部署。建设“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的社会主义新农村，是社会主义经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和党的建设协调推进的新农村， 是农村“三个文明”共同发展的新农村， 是体现全面建设小康社会发展水准、城乡一体化的发展趋势和社会主义本质特征的富裕、民主、文明、和谐的新农村。
土地作为农业生产的一种最基本要素和稀缺资源，只有同劳动力、资金、技术等生产要素一样遵循效益原则进行流动，才能实现要素间的优化组合，实现土地的高效益利用。另外由于农民观念的转变，农民受经济利益的驱使，大批劳动力到城市务工或改为从事非农产业，出现土地闲置荒芜等土地资源浪费的情况，农村面临着土地流转问题。
因此，建立灵活、高效的土地流转机制对加快新农村建设，解放农村生产力，促进现代农业的快速发展，增加国民经济收入具有重要意义。
2 目前土地流转过程中存在的问题和原因
2.1 产权不明，法制缺陷
我国2002年8月29日 由第九届全国人民代表大会常务委员会第29次会议通过的《中华人民共和国农村土地承包法》第16条规定，承包方享有下列权利：依法享有承包地使用、收益和土地承包经营权流转的权利，有权自主组织生产经营和处置产品；承包地被依法征用、占用的，有权依法获得相应的赔偿；法律法规规定的其他权利。从法律的规定来看，我国土地承包经营权具有产权结构的使用权、收入享受权和自由转让权三个重要权能。但是在现实的土地流转过程中，相对于完整的产权而言，承包者只拥有土地的部分产权，即承包经营权，但这部分产权是否可以构成农民的财产权，目前尚无法律依据，这就导致土地不能像普通商品一样在市场流动。
2.2 缺乏规范的组织管理
当前， 尚未建立规范的土地流转机制，农户的土地转让在具体的期限和合同方面非常不规范。农地流转双方大多是用君子协议的方式确立流转关系，书面协议只是少数，即使是书面协议，条款不规范、不齐全、不具体的情况也很普遍。这种状况极易引发纠纷，而且一旦发生纠纷后往往难于处理，给农村社会稳定埋下了隐患。加上流转期限较短，且不稳定，大多数转包都可随时终止。土地流转管理部门没有充分履行职能并根据《土地管理法》和农经管理部门的职能设置，属于村社集体经济组织所有的农用地，理应有农业部门的农经管理部门负责管理。但现实是，作为集体经济组织财产的重要组成部分的土地，在进行流转时，既不向农经管理部门申报审批，也不向土地承包合同管理部门登记备案。其结果是土地流转的资金收入管理不规范，流转后土地用途有失控之势，流转土地面积无法统计，尤其是农户自行流转的那部分。土地流转涉及土地所有者和土地经营者多方利益，流转必须按规范操作。
2.3 农业比较利益底，农民负担重
农业风险大和比较利益底阻碍了土地流转。由于各种自然因素，如阳光、土壤、雨量等直接进入农业系统的物质和能量循环过程，成为影响农业投入产出关系的决定因素，这就使得农业生产的风险高于其他产业。小规模经营的农民对农业风险往往无能为力。同时，农产品需求弹性小，供给弹性相对大，从而陷入经济学上的“蛛网模型”。波动的农产品价格使农业的收益具有极大的不确定性，从而形成农业的市场风险。
2.4 农村社会保障体制建设落后
土地具有的社会保障和就业功能使部分农民把它视为命根子，即使已经有其他就业门路，也不愿意放弃土地承包经营权，致使土地流转发展速度发展缓慢。大部分农村地区又因缺乏社会保障制度， 农民仍把土地作为安身立命之本和农外就业的最后保障， 宁肯种 “粗放田”、“应付田”，甚至不惜暂时抛荒，也不愿放弃土地的承包权。没有健全的社会保障制度，就不可能从根本上增强农民离土的安全感和适应市场风险的能力。 转贴于
3 完善土地流转制度，促进社会主义新农村建设
3.1 规范土地产权，完善法律法规
完整的产权将具有较高的经济效益， 合理界定和安排农用土地产权，重点是明确农民的土地所有权主体地位， 使农村土地的占有、使用、收益、处置权都逐步做到有法可依。同时进一步明确征地目的， 完善征地补偿办法， 确立合理的补偿标准。缩小征地范围，严格区分公共目的征用和其他目的征用，并根据不同目的执行不同的土地征用补偿办法。继续完善土地使用权权能结构，强化土地承包经营权长期化与遏止承包土地频繁调整的法制建设。建立并强化对土地闲置的惩罚力度。
3.2 建立健全土地流转的组织机构和监管机制
在现行的农村土地管理体制下，结合《土地承包法》对土地流转提出的要求，在进一步完善相关组织机构建设的基础上，各行政职能部门和农村集体经济组织切实担负起土地流转的监督和管理，保证土地流转的依法、规范、有序、高效。国家一方面对农村土地进行宏观管理与监督，制定土地利用总体规划，管制土地用途，管理土地征用和地籍；另一方面，协调解决用地矛盾，保护农民的土地权利，稳定土地经济秩序。进一步各行政职能部门在土地承包合同和土地流转合同登记、备案、纠纷中的职责。农村集体经济组织除了对土地实施具体管理外，还通过对集体内部农户进行土地发包、监督土地农业用途、收取集体提留、协调农户之间的承包用地及土地流转纠纷等方面发挥管理职能。另外，农村集体经济组还要加强对承包合同和各类流转合同的签订与执行的监督管理，要求合同内容规范、完备。
3.3 建立农业风险防范机制，增加农民收益
综合运用各种手段对农业风险源进行有效管理，以减少农业生产波动，建立政府、市场、企业、农户、组织体等多元化复合结构的风险防范机制。政府应提供统一的农业风险防范管理的法律框架，形成统一制度，颁布农业风险法等相关法规；实行价格保护制度，保障农产品价格，增加农民收益；提供信息服务，减少信息匮乏引起的农业风险。实行农业组织化经营，使得农户的市场风险、技术风险、借贷风险等转嫁给了农业龙头企业，农户和农业企业在契约组织关系中互动，获得双赢。发展农产品期货市场，转嫁农产品流通中现货交易带来的价格波动大、市场风险无法排解等缺点。
3.4 完善农村社会保障制度， 稳定农村经济和农业发展大局
建立最底生活保障、养老保险、合作医疗等多层次的农村社会保障体系， 弱化农民对土地的依赖。在其出让土地经营收益权的同时，辅之以强制性的社会保障措施， 将经营收益权转让所带来的收益部分用作基本生活保障费， 使被转移的农户在出让土地经营收益权的过程中，实现由土地保障形式向社会保障形式的过渡。只有为土地转出者解决后顾之忧， 才能真正让农民放心，为土地集中彻底扫除制度障碍。
参考文献
1.企业档案管理中存在的问题
1.1 档案管理人员管理观念薄弱
档案资料对于档案资源的开发具有重要的参考价值，是制定档案发展计划的重要依据和参考资料。然而，目前企业管理人员还没有认识到档案管理对于企业发展的重要性，因此在档案部门投入的资金、精力、人力、物力等都相对较少，档案部门工作人员的档案意识薄弱，不能保证企业档案资料的真实性和完整性，最终导致企业档案管理工作的现代化建设不能很好地实施。
1.2 企业档案管理方式落后
当前，很多企业档案管理一直采用的是传统管理方式，没有将现代化信息技术和网络技术融入进去，导致了管理方式落后，跟不上形势的发展。由于管理方式落后，很多档案在査找过程中非常不方便，降低了工作效率不说，还很难配合其他部门开展工作。
1.3 相关制度体系不够完善
从目前的情况来看，由于思想认知上的误区以及对档案管理的不重视，很多企业都没有根据自身实际情况建立一套完善的档案管理制度体系，甚至部分学校都没有配备专门的档案管理部门和人员，导致档案管理工作随意性较强，档案整理不及时、不规范，档案信息不完整、档案遗失等问题普遍存在。因此，要想切实提高企业档案管理水平，必须要对相关的制度体系进行完善，为档案管理工作的规范有序开展提供依据。
1.4 档案管理设施建设滞后
挡案管理设施建设关系着管理水平的提高，但由于企业管理人员对档案管理的不重视，导致资金投入不足，档案管理设施的建设存在较大的滞后性，尤其是档案存储环节，有的企业档案室破旧，存储环境恶劣，造成档案资料破坏严重，无法再利用。同时管理人员的安全意识不足，将档案资料与一些危险物品放置在一起，加上缺乏完善的保护设施，对档案资料产生极大的威胁。甚至部分企业并没有专门的档案管理部门，现代化档案管理水平偏低，严重制约了档案管理工作的高效开展。
2.完善企业档案管理的对策
2.1 树立正确的档案管理观念
充分重视企业档案管理工作的重要性和价值，企业档案具备潜在生产力，一旦其作用得到充分发挥就能为企业以及社会带来效益，为管理者提供强大的助力，所以，要创新管理观念，尽力开发企业档案的丰富资源，为社会提供更有价值的服务。
2.2 建立完善的档案信息系统，完善档案管理方式
要想真正实现企业档案管理的信息化，首要任务就是建立完善的档案信息系统。我们使用计算机对档案进行管理就必须要建立一个专门的系统进行操作，在这个系统平台上我们可以进行信息的录入、分类、归档、整理、保存、搜索等，通过使用计算机软件实现档案管理的信息化。另外，我们还要建立一个完善的信息资源库，在这里我们可以查找所有想要查找的信息，并且必须保证信息的准确、可靠。我们知道无论是计算机系统，还是计算机软件都需要定期的升级优化，只有这样我们才能保证使用功能越来越方便、快捷、高效。因此，对于档案管理信息化系统需要有专业的工作人员进行定期的维护和更新，保证系统的稳定运行，为档案管理工作提高可靠的技术支持。
2.3 加强企业档案管理制度建设
首先，企业要建立明确的责任制度体系，设立专门的档案管理部门，并配备专业的档案管理人员。其次，制定具体的档案管理工作目标，明确各部门的职责，使其积极配合企业档案管理工作的开展。然后，建立完善的档案工作规范，对档案的收集、整理、装订、归档与借阅等各个流程均给予明晰的规定，确保制度的严格落实，对于违反规定的行为和人员要进行严肃处理，从而提高企业档案管理工作的整体效率和科学化水平。
2.4 增加硬件投入，加快企业档案信息数字化建设
电子档案是信息时代下纸质档案的新发展，数字档案是对传统的纸质档案的再现过程，但由于各地区信息化水平的不同，数字档案建设很多还都不完善，影响了企业档案管理效果的发挥。如果硬件投资到位，将会把工作人员从复杂的工作中解放出来，这样既解放了劳动资源，保护了纸质档案的完整性，又方便了档案查询、再利用，在一定程度上提高了工作人员的工作效率。
3.加强企业档案管理的必要性
3.1 能够为企业提供准确的数据
档案资料能够为企业的各项工作的开展提供准确、真实的数据信息，并且为企业未来的发展服务。比如企业过去的科研活动、文化体育活动都可以为当前的管理工作提供可借鉴的经验。
3.2 有利于档案资源的进一步开发和利用
企业档案是在企业日常科研、外事以及行政管理等活动中形成的具有参考价值和保存价值的文献资料，对企业的评价、考核、研究以及总结工作具有重要的作用。在我国体制改革不断深入的现如今，企业也面临着严峻的挑战，档案管理工作作为企业管理的基础环节，对促进企业人事管理、科研等工作水平有着积极的意义。但目前传统的档案管理模式严重制约了档案资源的进一步开发和利用，因此必须进行档案管理创新，利用新的管理理念、管理方法、管理技术，深度开发档案资源的利用价值，为企业的发展创造更多的效益。
3.3 是时展的内在要求
当今时代是信息时代，也是知识经济时代，知识资产作为企业的无形资产，开始在促进企业发展过程中显示出重要的地位。档案是知识资产的一部分，真实记录着企业不同时期的各项活动，在新时期档案变得更加多元化，固有的档案管理体系已不能满足档案资源利用的需求，比如电子档案的出现，就需要完善档案管理的信息化建设。因此，加强档案管理工作是适应时展需求的内在要求。
4.结语
关键词：事业单位 内控制度 存在问题 整个措施 必要性分析
由于我国目前还处于发展中国家，还需要事业单位作为支撑，随着全球经济一体化进程不断加快，市场竞争也来呀激烈，事业单位要想在激烈的市场竞争中占得一席之地，就必须重视内控制度的发展，我国事业单位通过多年的发展，发现内控制度对市场经济稳定发展有重要意义。建设完善的内控制度主要是为了提高会计信息的质量。从而保证事业单位资产的完整性和安全性。还能对事业单位的生产管理、销售管理、政策管理进行监督和控制。但是有我国内控制度的起步比较晚，很很多发达国家相比还存在不小的差距。我国事业单位在内控制度上还存在很多问题，严重制约着我国事业单位的发展，本文通过在事业单位多年的额工作经验就目前事业单位在内控制度建设中存在的问题进深入分析，并制定出一系列的整改措施，希望对事业建设完善的内控制度有一定的帮助，从而保证市场经济和使用单位健康稳定发展。
一、事业单位完善内控制度建设的必要性
（一）满足新经济时展的需求
（二）是促进事业单位顺利发展的重要保障
随着我国市场经济的发展，事业单位经过多次的体制改革，从原来国家政府拨款到现在凭借自身的经济利益维持事业单位的发展。使得事业单位对企业控制权利逐渐增大，现在很多事业单位不但拥有以前的各项职能，同时还增加了投资、租赁、证券等经济活动。随着事业单位的不断发展，对企业资金的使用也有了很大程度的改变，以及不只局限在日常项目的费用和企业的开资，同时向产品生产、原材料采购、整合资源的方向反向。随着事业单位经营项目的增多，对企业资金的使用效率越来越重视，通过建设完善的内控制度能很大程度上提高事业单位对资金的使用效率。但是在很多事业单位中，由于相关的会计体系不完善，会计人员综合素质不高，内在制度不完善，从此很多违法乱纪等腐败行为。通过不完全统计，事业单位每年因为内控制度不完善造成的经济损失高达上千万。所以，事业单位要想顺利发展，就必须完善内控制度建设。
（三）是保护财政资产的主要手段
建设完善的内控制度是事业单位保护财政资产的主要手段，体现在以下几个方面：首先事业单位资金的主要来源是国家和政府的财政拨款。怎么把这些资金发挥最大的经济效益在很多事业单位面临的主要工作，也是事业单位实现依法理财的主要条件。通过科学、合理、规范的内部控制制度能保证事业单位财务工作有序进行，保证事业单位财政收支规范化，会计部门财务管理的科学化，从而提高事业单位财政资金的使用效率，从而把贪污、受贿、控制在萌芽当中。通过建立完善的的制度在保证事业单位财政资产的同时为企业实现依法理财提供坚实的基础，从而促进事业单位财政工作顺利进行。
（四）是依法理财的关键所在
通过加强完善内控制度建设，是提高事业单位会计信息质量的关键，我国最新颁布的《中华人民共和国会计法》中明确规定出“各个单位应当适当的建立健全单位内部会计控制制度”。通过《会计法》的深化改革，在事业单位内部建立完善的内部控制制度，对促进市场经济发展和提高企业市场竞争力有重要意义。除此之外，国家还制定了一系列法律法规来维护事业单位内控制度的建设，保证内控制度建设的更加顺畅。
二、目前我国事业单位内控制度的现状
完善内控制度建设是所有国有企业生存发展的主要基础，在企业内部必须为内控制度的建设营造良好的氛围，严格执行管理的政策制度，保证内控制度能顺利进行。近年来我国事业单位迎来快速发展，很多经济指标每年都在增长。通过在事业单位多年的工作经验，以及相关文献的查找，总结出我国目前事业单位在内控制度中存在的现状主要体现在事业单位对建设完善内控制度不够重视，人为干预的因素比较多，特别是在内控制度建设方面处于发展初级阶段，需要成本管理制度以及其他其他管理部门共同协助，才能建设完善的内控制度，提高国企资源运营的质量，促进国企健康快速发展。
三、当前事业单位内控制度存在的主要问题
由于我国内控制度建设还处于发展阶段，难免会出现很多问题，如果这些问题没有得到及时解决，就会严重制约着事业单位长远的发展计划，事业单位管理上的缺陷主要表现为内控制度的建设还不够完善。通过在上海长航医院财务单位多年的工作经验，发现国目前在事业单位中存在的问题主要体现在以下几个方面：
（一）管理者对内控制度建设的意识比较薄弱
（二）内控制度不完善
目前很多事业单位内控制度的运行只是按照国家制定的《内部会计控制规范》在运行，虽然从原理和理念上来讲，符合了事业单位内控制度发展的需要，但是《内部会计控制规范》主要针对的是中小型企业，对事业单位的作用比较小。通过实际的调查走访，反向很多事业单位根本都没有形成统一的财务内控管理制度，哪怕极各别的事业制定了内控制度，也是在财务规章制度的基础上对事业单位进行内控制度管理。甚至是在分析相关财务管理过程中，大多数都是凭借原有的工作经验来完善内控制度管理，内控制度的控制范围仅仅局限在各项经济活动的开支上，很少关注产品生产成本和业务操作流程，内控制度建设层次较低。如果在遇到相关的问题，没有统一的参考指标进行处理和修改。除此之外，由于事业单位企业管理者对内控制度的意识比较浅薄，对内控制度建设不重视，导致事业单位内外一直没有建立起完善的内控制度，更加没有完善的内控制度理念，这些原因都是导致内控制度不完善的重要原因。
（三）内控制度执行力度不够
在很多事业单位中，那内控制度和内部监督进行混淆，认为内控制度就是内部监督，这是管理者要做的事情和我们没有关系。更有甚者把内控制度当作是事业单位中的普通的规章制度，对内控制度缺乏真确的认识和了解，使得很多内控制度的政策落实不到实处，从而造成内控制度不完善。通过不完全统计，很多事业单位的员工对内控制度的执行力度普遍不高，对内控制度的内容理解不全面。虽然很多事业单位都有完善内部控制制度，但是没有对内控制度制定科学、合理、有效的实施方案，使得内控制度形同虚设，起不到原有的作用。在事业到位中要想建立完善的内控制度，就必须保证内控制度的可行性，以及落实到方法，而不去仅仅制定出相关的控制制度。
（四）会计核算不规范
目前我国很多事业单位在会计核算过程总存在不同的问题，这些问题主要体现在以下几个方面：首先，事业单位对会计凭证的管理比较随意，大多数都是等事件发生后在进行反思和研究，而没有做到事先控制，对事业单位制定的发展战略有很大影响，没有对财务投资风险进行预先控制；然后，对投资付款的项目没有提供有效的付快凭据，财务付款的支票和印章统一管理，不能真正实现内控管理；其次，财务管理对会计凭证只是按照单纯的时间先后顺序进行装订和管理，而没有重视财务业务类型，把很多不同的业务全部混乱订装在一起，而没有分类放置，对以后的财务管理造成很大影响；从财务管理的记录的会计账簿来看，发现材料管理在记录账簿的的过程中，只重视分类账的管理，而忽视了备查账的管理，在账簿中只记录交易的金额，没有记录交易金额的原因。从财务报表的质量来看，往往只重视会计报表，而没有对财务使用情况进行分析，没有对会计报表附注进行编制。很多情况下考虑通过什么样的方式能达到财政管理部门制定的任务和要求，而没有根据相关的财务数据和资料去分析事业单位在财务管理过程中存在的问题，更加没有对这些问题进行思考，得出解决这些问题的方法的措施。在事业单位财务管理由于受到这些因素的影响，就会走出财务信息失真，从而导致事业单位很多工作不能顺利进行，就不能为事业单位提供有力的数据支持。严重制约着事业单位发展。
（五）人员综合素质不高
事业单位工作比较稳定，但是相对其他企业工资比较少，再加上事业单位晋升比较困难，人为干预的因素比较多，很难吸引到财政经济高校必要的优秀高才生，目前很多的会计师都临时学习的会计，而没有经过系统专业的会计培训，具有的会计专业知识相关的法律法规知识比较匮乏。在事业单位中建立完善的内控制度，很多员工由于能力有限，对内控制度没有全面的认识，把会计监督工作认为是企业正常的规章制度，严重制约着内控制度建设的效率。还有一些会计核算人员综合素质比较低，为了尽快的完成上级安排的财务任务，就采用错误的计算方式，来完成财务核算任务。总体来说，事业单位人员综合素质不高的问题如果不得到及时的解决，不但影响内控制度的建设，而且对企业财务核算的质量都有一定的影响。
（六）财务制度把关不严
由于最高领导“一支笔”，事业单位在财政管理制度上存在很多问题，比如说企业资金使用没有节制，资金花销没有明确的记录，很多管理者私自挪用资金，会计管理者在统计核算过程中，使得企业收入和支出对不上。使得财政资金不能实现最大化的利用，而且还会出现超支状况。由于在财务管理中没有确定一个确定的范围和标准，使得大量资金被私自挪用。在投资项目上没有进行仔细的调查，使得很多资金花费到很多不合理的项目上。造成大量的资金浪费，事业单位在财政管理上极其不合理，利用事业单位独有不需要核算成本这一特点，就放松了对企业具体资产的管理，在领用实物资产中没有办理有效的手续，再加上管理物资制度不健全，使得很多资金的去向无法核对，增加了会计核算的难度。对事业单位的发展运营有很大限制性。
四、完善内控制度建设的有效措施
（一）提高管理者内控制度意识
2000年7月出台的《会计法》中有明确规定，企业单位的负责人必须要对单位内控制度的合理性和科学性承担主要的责任。所以要在企业内部重视相关了领导的培训，保证每个领导都能认识到内部控制的重要性，从根本上提高领导者的内控意识。在这一过程中，企业的领导者和财务负责人员要共同交流和协商，共同努力保证内控制度在事业单位中顺利进行，最大程度上发挥财务部门的管理作用，为企业领导者决策提供重要的依据。
（二）建立健全的内部控制制度
完善内部控制应当符合以下几种原则：首先相互制衡的原则，也就是说要在企业内部相同的岗位要相互监督，相互督促从而实现共同进步，领导和下属之间要相互牵制，领导在分配任务过程中要保证秉着公平、公正、公开的原则，在安排工作中如果发现问题，下属可以之间提出，对于授权、记录保管等方面要相互控制，用最小的成本实现最大的经济效益。在事业单位中真正实现权责分明，相互制约；然后是责权统一原则。各个岗位要明确自己的责任和权利，对内控制度做的好的员工进行奖励，对做的不好的员工进行相应的处罚，最大程度上调动员工的积极性，把内控制度落实到每个员工上身；重要岗位建立定期轮岗制度（包括领导在内）；其次是不例外原则，在事业单位中要在保证每个员工都参加到内控制度的建设中，任何人都不能例外。把内控制度的公平性和整体性落实到实处。
（三）加强监督控制
在很多事业单位中存在一个普遍的现象就是缺乏有效的监督管理，使得内控制度发挥不出原有的作用，根据事业单位实际情况想建立专门的监督管理机制。保证内控制度能得到有效的落实。同时要加大培训力度，不但要提高相关人员业务素质和法律素质，还要提高服务意识，随着我国社会经济的发展，人们越来越重视服务业。一个好的服务态度不但能提高企业的信誉，而且还能很大程度上提高企业的市场竞争力。通过培训工作及时发现内控制度中存在的问题，通过科学、合理方式对存在的问题进行处理，以便建立更加完善的内控制度。加大事业单位的审计力度，对内控制度的执行情况进行专项审计，并严格执行奖惩措施。
（四）完善会计核算体系
建立完善的会计核算体系，对提高事业单位财务信息质量有重要意义。所以在事业单位内部要通过合理的方式完善会计核算体系，各部门之间要积极配合财务管理部门，对日常项目消费的财政资金做好记录。以此来提高会计核算的质量，才能保证内控制度发挥其应有的价值。充分利用先进的信息化手段不断提高会计核算的质量，并加强对事业单位的财务审计，包括对基建等重大项目的专项审计。
（五）切实提高人员的综合素质
21世纪是人才竞争的世纪，事业单位要想提高综合市场竞争能力，就必须重视人才的培养，不但需要员工拥有较强的工作能力，还要具有良好的综合素质。因为是事业单位中无论是财务管理，还是物资管理，都需要人来参与。内控制度的建设也需要人来完成，领导要对下属进行关心爱护，建立人性化的管理模式。才能调动员工的积极性，和主动性。才能保证内控制度建立的更加完善。
（六）内控人员要加深对内控制度的理解
在事业单位中张贴内控制度的意义和好处，定期召开内控制度知识大会，在这一过程中领导者要做好带头作用，真正把内控制度意义和好处落实到每个内控人员的身上，不能对内控制度的了解仅仅停留在表面。同时要是事业单位内部为内控制度的顺利运行提供良好的环境，形成良好内控的文化，保证内控制度能发挥最大价值。
五、结束语
综上所述，随着我国社会经济的发展，在新市场环境下，事业单位建立一套完善的内控制度非常重要，通过内控制度不但能提高事业单位的管理水平，而且还够在激烈的市场竞争中占得一席之地，保证事业单位健康稳定的发展。
参考文献：
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【关键词】：民主管理；新农村建设；村级事务；政治素质
新农村建设中的民主管理是建设社会主义新农村的目标和要求之一，是建设和谐社会的关键。而我国农村人口众多，如何开展和发展农村基层民主，对村级事务进行民主管理，使农民真正当家作主，充分行使自己的民利，是社会主义民主政治建设的重要组成部分。自十五大后，全国各地涌现出许多优秀的民主管理实例，但同时也不乏问题。本人在贵州实地调研中就发现，有些村庄民主管理存在着村务公开形式主义、两委关系不协调、民主管理的主体农民参政意识不强等问题，制约着民主管理的发展。为了适应社会主义新农村民主管理建设的需要，可以从以下几个方面进行完善。
一、大力发展农村经济
经济基础决定上层建筑，农村经济发展水平是制约农民参政议政积极性的一个重要因素，因此搞好管理民主，首先要采取各种措施，大力发展农村经济，使广大农民早日走上富裕之路。
目前，新农村建设中我们不仅要靠农业的发展，更是要因地制宜，利用当地的各种资源-自然、文化资源，自然景观和当地文化设施等，发展相关的产业，提高农民的收入。例如，贵州省贵阳市的青岩镇，全镇92.3平方公里，辖17个行政村，5个街道居委会，有汉、苗、布依、侗、壮等11个民族3.1万余人。小镇是贵州著名的文化古镇之一，建于600年前，主要有九寺、八庙、三宫、三阁、一院、一楼，还有石牌坊、城墙等古建筑群。于是当地政府利用这个文化景点，再结合当地少数民族的风土人情和特色美食，带领当地农民发展旅游业，使得当地经济迅速繁荣发展。
农村经济发展了，农民解决了基本的物质需求后，就能更好地学文化、学知识，才能正确地理解党的路线、方针和政策。同时，也只有具备了一定的物质基础，农民才会有闲暇的时间和精力去关心、参与村里的村级事务，并且积极参与到农村的民主管理活动中来，并对村委会和村党支部的工作进行监督，从而把民主管理落到实处。
二、不断提高农民的参政意识
当前贵州省某些农村地区，农民参政意识不强，有些农民甚至不知道村民代表大会的存在，更不知道社会主义新农村建设，因此就更谈不上参与民主管理了，因此要提高农民的参政意识。提高农民的政治素质主要是通过加强农民的思想政治教育工作。这就要求我们建立乡镇文化活动中心，大力开展农村的思想政治教育工作，通过有效的思想政治教育，改变农民传统的政治冷漠意识、依赖等候意识等落后的观念，使他们树立起民主意识、法制意识等现代政治意识，从而增强他们的参政意识。
三、提高村干部的民主管理水平
社会主义新农村民主建设的顺利与否，农村干部队伍素质的高低是一个重要的影响因素。村干部的身份是双重的：一方面，他们是村民民主选举的，因此必须对全体村民负责；另一方面，他们又是党和政府在农村最基层的代表，必须接受上级的领导。村干部的特殊地位成为联系和沟通群众与国家政权机关的纽带和桥梁。他们素质高低，管理水平高低，不仅影响着农村各项事业的发展，而且也直接影响着村民对党有关各项农村政策的解读和对政府的信赖。但是调研中发现，目前农村干部的整体素质普遍偏低，可以从下面几个方面提高。
(一)加强宣传，提高选举质量
在村民自治的时代，村干部必须由全体村民民主选举产生，而不能由乡镇政府委派。在这一过程中，乡镇政府应当在选举前做好选举动员工作。一方面要动员那些文化素质高，有致富本领的优秀人员报名成为候选人；另一方面要让村民明白，必须选择那些村民公认、有致富本领的优秀人员作为村干部，村里建设才能走上正轨，村民才会从中受益。告诉村民要重视自己圣神的选举权利，不要随意放弃自己的选举权利。对选举过程进行监督，保证选举公开、公平、公正地进行。
(二)提高干部的政治素质
1、组织村干部学习党的先进思想理论，提高村干部的思想政治理论水平。我们可以定期组织村干部系统地学习邓小平理论、“三个代表”、科学发展观等重要先进思想理论，学习党的路线、方针和政策，坚持解放思想、实事求是的思想路线，使他们树立全心全意为人民服务的思想，用对党、对国家、对村民负责的态度，脚踏实地地为村民办实事、办好事、谋利益；继承和发扬艰苦奋斗、艰苦创业的精神，埋头苦干、奋发图强，带领群众克服困难，集中全体村民的力量加快经济建设，向着全面小康社会的目标奋斗。教育村干部在工作中坚持民主集中制原则，不搞个人主义，不断改进工作方法和决策方法，提高村干部的政治素质。
2、提高村干部的管理素质和管理水平
对上任的村干部进行管理村级事务的业务培训。众所周知，社会主义新农村民主建设的顺利与否，农村干部管理素质和管理水平素质的高低是一个重要的影响因素。因此，积极组织村干部认真学习《中华人民共和国村民委员会组织法》及其它相关规定，深入理解其内涵，掌握村民自治的基本理论，提高管理素质。因为只有村干部先把民主管理的理论学懂弄通了，才能向全体村民传达，提高村里全体群众的整体认识水平，只有这样才能更好的对村级事务进行民主管理，提高村干部的管理水平。
除了上述几方面外，还要不断组织村干部学习经济、法律等知识，让他们了解市场经济一般规律，依法治国的基本内容，让他们紧跟时代的步伐，为社会主义新农村民主管理作出更大的贡献。
参考文献：
[1]文晓明、王立信，社会主义民主政治运行机制研究[M],北京，人民出版社，2004;
[2]刘君祥，村务公开与民主管理方略[M],党建读物出版社，2005
[关键词]工程监理 制度缺陷 完善机制 举措
[中图分类号]TU71 [文献标识码]A [文章编号]1009-5349（2012）09-0115-01
改革开放以后，我国传统的建设工程管理模式已经跟不上快速发展的建筑行业，难以适应我国经济的发展以及改革开放新形势的要求，大规模的建设要求改变陈旧的工程管理模式，建立专业化、社会化的监理机构，协助建设单位做好项目管理工作。从1988年试点以来，经过五年的试行和推广，对建筑工程建设起到了重要的监督和辅助作用。1997年《中华人民共和国建筑法》以法律的形式明确推行建设工程监理制度，国家的建设工程监理制度正式得到推行，对承包单位工程质量、进度、安全和资金使用等方面代表建设单位实施监督管理，对规范建设工程领域的操作，规划工程建设、控制工程质量、协调工程运作起到了不可估量的作用。
一、建设工程监理制度的实行，有利于规范工程建设参与各方的建设行为
二、建设工程监理制度的实行，有利于建设工程预定功能的实现并使工程质量达到标准
随着我国经济的发展，建设规模逐步加大，建设领域的矛盾也日益尖锐化，安全事故频发，个别地区形式十分严峻，在广大人民群众中造成了不良影响，给人们带来了巨大的财产损失甚至是危及生命。在建设过程中实行建设工程监理制度，有既懂技术又懂法律以及相关安全知识的专业监理人员的参与，可以及时发现并改正建设过程中出现的违章、违规行为，提高工程建设质量并使之达到标准，保证建设工程的顺利完成，保障了人民生命财产安全，最终有利于社会的稳定和发展。
三、建设工程监理制度的实行，有利于提高建设工程安全生产管理水平
建设工程监理单位对建设单位实行安全监理制，有利于防止和避免安全事故的发生，还可以通过建设工程监理单位的介入，充分发挥市场机制，改变政府被动的安全检查方式，共同形成安全生产监管合力，提高我国建设安全生产管理水平。
建设工程监理制度在国家建设过程中发挥了重要的作用，但由于立法层次不够、立法不完备等，在实行过程中受到了一定的制约和限制，也显现出了一定的缺陷。首先，监理制度内容不够全面，法律规定过于简单。其次，我国工程合同文本和条款不完备，使得一部分合同流于形式化。还存在部分监理人员的理论水平过低，知识结构不合理，现场实践经验不足，协调沟通能力不够，素质亟待提高现象。最后，没有明确监理工程师的地位和权利：监理工程师只有建议权，没有出图权和修改权，使监理工作不能充分、全面地展开。另外，在设计阶段没有配套的监理规范，在设计阶段，监理工作无章可循，工程监理形同虚设。
面对这样的境况，我们要采取积极的措施，充分发挥工程建设监理作用，推进社会建设进程。
我们要完善法律体系，健全监督机制。目前，有关建设工程监理的法规，大多是部门规章和地方性法规，要提升工程建设监理法律地位。我们应总结经验，借鉴国际做法，建立和建全建设工程监理法律体系，使建设工程监理有法可依，使建设工程监理工作制度法，规范化。
我们还要加强学习，积极参加培训，提高自身从业水平和综合素质。建筑业飞速发展，工程建设领域的新材料、新技术、新工艺层出不穷，对建设工程材料、规格、程序相关标准和规范也不断更新，这都要求建设工程监理人员与时俱进，自觉提高自身业务水平和规范职业道德，发挥建设工程监理工程师应有的作用。
建设工程监理制度是工程建设领域一项重要的改革举措，我们要在前进中不断探索，在挫折中不断总结，使制度进一步法制化，使思想进一步人性化，使程序进一步科学化，使质量进一步提升化。提升我国建设工程监理总体水平，推动建设工程监理事业更好更快发展。
【参考文献】
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市审计局在上半年的工作中，注重强化机关建设，健全完善制度机制，重点抓了以下四方面工作：
一是我局针对目前机关工资改革后的实际与绩效考核之间存在的矛盾日益突出的现状，在适时派出工作小组外出考察学习的基础上，结合实际进行了深入研究，对原有绩效考核制进行修订，突出了制度的针对性和可操作性。
二是狠抓首问责任制和责任追究制的落实，将已建立的《局机关首问责任制》和《局机关责任追究制》重新印发各处室、经责局组织学习，在促进改进审计机关工作作风，增强机关审计人员服务意识，方便群众办事，提高办事效率的同时，注重落实责任，防止和减少行政过错。
客观现实是，这一代学生绝大多数是独生子女，许多学生身上存在着独生子女特有的弱点：生活自理能力差，责任感意识淡薄，自私，任性，虚荣心强，意志薄弱，缺少人生目标等等。而且，社会上高离婚率导致单亲子女越来越多，而单亲子女在人格的健全方面存在不同程度的问题。这些现象令人担忧，如果我们的教育再跟不上，这些孩子成长道路上的问题将越来越凸显出来。因此，要把培养学生健全人格摆在工作的首要位置。
一、搭建平台，让孩子自信自强
莎士比亚说：自信，是迈向成功的第一步。自信是人格的核心，自信使人渡过一个又一个难关，创造一个又一个奇迹。信念是战胜困难的勇气：当孩子们在求学路上，要面临一个个严峻的考验，自信会帮他们懂得那种奋斗的意义；当孩子们在求职路上，也要面临一个个残酷的挑战，自信会帮他们树立一次次被拒绝，又一次次重新站起来的勇气。所以，培养孩子自信心是塑造学生人格的基础。
我们在年级、班级设置多个小干部岗位，健全的班干部竞选及少先队轮值制度等，让每个学生都有机会在不同层面上参与学校的各项管理，给每个学生创造为班集体、为学校服务的机会，并及时表彰鼓励，营造健康和谐的成长氛围，培养学生的集体主义精神，让学生在自主管理中建立自信、不断自强。
在学校组织的元旦庆祝、运动会、社会实践等活动中，让学生都参与进来。从活动的发起、策划、组织到评比，都会看到学生忙碌的身影。对于大多数学生而言，哪怕只是一次出色完成的扫除，或一种礼貌行为，都能得到集体及时的肯定认可，久而久之，每名学生都会爱学校、爱同学、爱老师。学生们在集体生活中“如乘春风，如沐春雨”，既有对集体的归属感，又有对集体依赖的愉悦感，还能处处感受到集体的关心。这种付出爱也被爱的精神境界，促使学生积极向上。
二、创设环境，让孩子合作竞争
人的成长、发展、成功和幸福，都离不开与他人的正当竞争与合作交往。要使孩子以积极的姿态，主动迎接各类挑战，参与各类竞争，同时适应时展的需要，善于与他人合作，必须在学校教育中注重加强竞争与合作意识的培养。
学校为使全体学生都能参与到竞争中来，感受竞争气氛，在少先队及班级建设中引入竞争制度，比如队干部、班干部竞争上岗制度、各类优秀学生评定办法、纪律竞争制度、卫生竞争制度等。
同时，我们学校每个班都建立学习小组，并一直在强化小组建设，让每个孩子明白，在小组中他们不再是家里的“小皇帝”，组员们必须相互尊重、团结进取，才能使自己小组的活动获得成功。在研究性学习中，小组是一个独立的学习组织，合作学习时组内交流、反馈、汇报，互帮互助，互通有无，这当中小组间也有竞争。校内一些集体活动，如社会实践等，也以小组为单位参加，组长采取选举法，在竞争中让学生体会到只有善于和同伴合作，才能得到大家的拥护和喜爱，才能在竞争中脱颖而出，从而将合作与竞争形成不可分割的整体。
三、完善制度，让孩子有责任感
我们建立了年级公约、班级公约，小干部工作要求等，让每个学生都明确正确的行为准则，明确自己担负的职责，并建立评价方案，学期末进行优秀小干部、学习标兵等的表彰，为他们树立起形象、生动的榜样，并宣传他们的积极面、闪光点，使学生从中受到启发、鼓舞，激发他们的责任感，鼓励学生做好份内的事，争做份外的事，让孩子敢于担当，培养他们的责任感。
四、丰富活动，让孩子张扬个性
人们普遍认为，只有一个达到了个性化的人才算是心理健康的人，才是充分地达到平衡与统一人格的人，而一个始终认不清自己，读不懂世界的人，是不可能成为充分个性化的人的。加登纳的关于智能的发展的理论提出：教育不应当脱离实践。
生活即教育，活动即课程，只要有一个闪光点，就要让它成为今后人生成功的支点，通过活动，把学生的优点扩大，让学校成为孕育知识的阵地，同时也是收获的阵地。例如文学社组织“感恩”征文活动，促使“感恩社会、感恩学校、感恩长辈、感恩同学”的优秀品质形成。组织学生开展兴趣小组探究活动，张扬有钻研精神学生的个性，让他们在活动中获得认可，获得成功的喜悦，从而为他们今后人生的成功打下基础。开展艺术节，体育节活动，发挥有绘画、音乐、体育能力学生的特长，为他们个性的张扬提供一个平台。同样也让学生从活动中正确认识自己，定位自己，肯定自己，增加自信心和自我管理能力。
关键词：惩防体系、内控体系、内部审计、PDCA循环理论
中图分类号：C29 文献标识码：A 文章编号：
一、石油企业惩防体系和内部控制融合的必要性
近些年来， 石油企业在不断向前发展的同时， 财务管理机制与经营管理体系也面临着新的挑战。贺国强书记到部分中央企业调研时提出“把惩防体系植于企业内部控制和风险管理制度之内、融入企业经营管理体系之中”，为国有企业惩防体系建设明确了探索和完善的方向。内控机制建设，通过排查廉政风险、完善岗责体系、合理配置权力、规范工作流程、健全管理制度，将反腐倡廉的要求融入到各项工作之中，落实到权力结构和运行机制各个环节，由被动监督向主动防控转变，由事后监督向超前预防转变，形成统一领导、各负其责、主动参与的反腐倡廉工作机制，从源头上预防和减少腐败。
二、惩防体系与内控体系相结合过程中的问题
1. 管理层对内控制度建设的重视不足。当前， 我国大部分石油企业领导者过于重视工作业绩、经济效益， 对内部控制的认识还十分薄弱， 忽视了内部控制的重要性， 缺乏应有的风险控制、防范意识， 认为建立内部控制纯粹是防止和纠正错误， 无法产生直接的经济效益， 未制订完善的、成文的内控制度，即便有也仅是停留于文字表面， 离制度的真正落实存有一定距离。
2. 石油企业文化建设的相对薄弱。石油企业有着优秀的企业文化， 但是内部控制的实施， 对企业的文化建设又提出了更高要求， 企业必须努力塑造更加优秀的企业文化， 才能推动内部控制的顺利实施。
3. 对于石油企业内控制度监督不力。单位（部门）内部出现弊端和腐败问题，很多是制度不健全不完善和管理上有漏洞造成的，其中在内部控制上也存在问题。企业对领导干部尤其是对“一把手”的监督往往是一个盲点。尽管各单位的重大决策、重要事项都是经过集体讨论决定的，但“一把手”的意见往往是“说一不二”的，而纪委书记一般是由党委副职或行政副职担任，对“一把手”的监督就显得苍白乏力。
三、加强石油企业内控制度建设的对策及建议
惩治与内控是有机统一的，惩治有力，能够增强教育的说服力、制度的约束力和监督的威慑力；内控有效，能够逐步规范流程，产生内部牵制，铲除滋生腐败的条件。通过监督发现案件线索，查处腐败分子，这是惩治作用；在问题没有暴发或没有恶化之前，及早发现并进行纠正，堵塞管理漏洞，将问题消灭在萌芽状态，是内控作用。两个体系要素中主要包括思想道德教育机制、法规制度约束机制、监督管理等多项机制。
3.1．建立相互联系和相互配套的制度体系
石油企业应充分认识惩防体系建设和内控体系对企业生产发展的重要性，通过两者的有效结合，将全员思想统一到维护企业利益，保障生产经营科学健康发展上来。对既有的制度进行重新整合，避免制度与制度之间的“重叠”。既要充实完善惩戒性、约束性规定，又要建立健全激励性、保障性规定；既要重视实体性制度建设，又要重视程序性制度建设，发挥整体效能。制度建设要增强刚性、增强可操作性，将一些原则性要求转化为可操作的具体规定，明确执行的主体、操作的程序和内涵、处罚和追究的依据等，使之形成一整套的监督措施和管理办法。同时，根据客观形势的发展变化，适时对法规制度进行修改、补充。
3.2．加强石油企业内控制度审计的必要性
企业内部控制是由多个目标组成，内审对本单位（部门）的情况最了解，知道哪些地方是关键部位和薄弱环节，最容易产生腐败问题，同时还能够直接听到群众的声音、群众的反映，掌握一些有价值的线索。内部审计[1]既可以在例行审计中抓住关键，突出重点，又可以围绕一些问题开展专项调查或进行专项审计，以弄清情况、掌握第一手资料。如果发现腐败问题，可以向有关机关移送案件线索，并积极配合查处。如果发现一般性问题，可以向领导和有关部门反映情况，对有关干部早打招呼，提醒注意，避免出现更大的问题。在此过程中，内部审计还可以对那些群众反映的热点经济问题作出解释和负责任的回答，对那些诬陷干部经济问题的不实之词作出澄清。
3.3．坚持分类施策，加强对人、权和案等的监督
石油企业应在不断完善惩治与预防腐败体系的同时，将党风廉政建设责任制和反腐倡廉工作要求纳入管理流程和制度规范中，突出对人、权、案等关键重要环节的控制，科学设定职责[2]。
3.3.1加强对“人”的教育
众所周知，“儿女情长”已成官员堕落导火索。如国家药监局原局长通过妻儿非法收受款物、郴州原市委书记李大伦同妻儿等受贿、浙江省原交通厅长赵詹奇伙同其子受贿等。很多时候，我们背后的“家人”，往往是加速我们腐败堕落的催化剂。家庭是一个人成功的基石，也是社会的基石。但家庭也有可能成为一个人走向毁灭的坟墓。“基石”不稳，“大厦”不牢。
3.3.2加强对“权”的监督
原中国石油天然气股份有限公司黑龙江销售分公司总经理王贤泸，面对诱惑，利用手中职权大肆收受贿赂甚至公开索贿，其家中的奢靡程度甚至令见多识广的检察官都“傻眼”。由此可见，领导干部从走上领导岗位的第一天起，就应该“防微杜渐”，有良好的心态，思想上一定要把持住自己。不同岗位尤其是权力风险较高的岗位、权力比较集中的重点对象，进行重点对照。
3.3.3加强对“案”的关注
很多官员的落马都是由于网友曝光的，比如抽1500元一条“周至尊”烟、庄河千人下跪上访事件等，都是通过网络的力量解决的。一方面我们庆幸网络给了我们一个举报的平台，另一方面我们又不禁要反思：为什么大家不通过相关部门解决这件事，而是通过网络曝光？我们在举报方面，一定要健全反腐倡廉网络举报和受理机制、网络信息收集和处置机制；在依纪依法办案方面，强调完善举报人和证人保护制度，保障被调查人合法权益，依法追究诬告陷害行为。
3.4．强化考核评估，建立持续改进机制
运用PDCA循环理论，推进监督实践和管理流程再造的良性互动。在重大决策、资金运作、产权交易、财务管理、选人用人、营销采购、工程建设等关键部位和环节，注重发挥纪检监察部门效能监察、监事会监管稽察、审计部门内部审计的监督作用，把发现和揭露问题后如何从源头上堵塞管理漏洞、同步建立健全与现代企业制度配套的管理制度群、推进管理完善升级、深化内部机构改革和规范权力规范运作，作为重要内容加以关注并着力解决。
定期全方位廉政风险报告，通过差距分析、量化效果、评估反馈等方法对风险管理机制、风险点识别、风险评估规则、风险控制措施等方面进行客观评价，评估教育、制度、监督等反腐倡廉举措的实际效果，分析廉政风险指数高低的原因，并提出有针对性的改进措施和下阶段的工作重点。
4.结论
惩防腐败体系与内控体系相结合，其最终目的就是要“坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防的方针，建立健全惩治和预防腐败体系”。
参考文献：
【关键词】循环经济 制度建设 完善
一、循环经济与制度建设
循环经济（Recycling Economy）一词最早由美国经济学家鲍尔丁在20世纪60年代提出。所谓循环经济，是指在深刻认识资源消耗与环境污染之间关系的基础上，以提高资源利用与环境效率为目标，以资源节约和物质循环利用为手段，以市场机制为动力，在满足社会发展需要和经济上可行的前提下，实现资源效率最大化和环境污染最小化的一种经济发展模式。与传统的"大量生产、大量消费、大量废弃"的经济增长模式不同，循环经济放弃短期的表面物质追求，通过把废弃物开发为新的资源，最大限度地重复利用物质和能量，旨在系统地使经济中的总体资源增值，实现经济系统和自然生态系统的物质和谐循环。很显然，循环经济是一种高层次、高端化的经济发展模式，它必须以制度建设为基础，其整个过程都贯穿了对制度建设的依赖性。循环经济作为一种全新的经济模式，目前在国内的发展也只是停留在理论研究和试点的建设方面，没有在全社会推广开来。从国外发展循环经济的经验来看，制度建设是其推行的重要保障。而我国在制度的建设方面还很不完善，存在许多问题，需要对制度的探讨为循环经济的发展提供借鉴的建议。
二、制度的内涵与功能
随着经济的不断发展，传统的单纯以技术分析为基础的新古典经济理论已经无法为现实社会中的许多人类经济行为提供合理的解释，于是，制度的决定性作用开始为人们所认知。随着制度分析理论和新增长理论蔚然兴起，人们逐渐认识到制度安排和制度创新思想、人力资本和收益递增的思想是实现可持续发展的基本保证。许多经济学家吸收并利用了新制度经济学的分析方法，认识到若要有效地解决可持续发展问题，必须关注发展中的有关制度性因素，认为制度应是经济运行和发展的内生变量，有效的经济组织与制度安排对可持续发展起着无可替代的促进作用。制度经济学家对制度给出了不同的定义：制度学派的创始人凡勃伦把制度看作是“个人或社会对有关的某些关系或某些作用的一般思想习惯”。康芒思认为制度是“集体行动控制个体行动的方式”，是“遵循同一规则的交易活动的集合”。新制度经济学关于制度的定义首先由舒尔茨提出，他为制度做了经典性的分类，将制度分为用于降低交易费用的制度、用于影响生产要素所有者之间配置风险的制度、用于提供职能组织与个人收入流之间的联系的制度、用于确立公共品和服务的生产与分配框架的制度等，并把制度定义为一种涉及社会、政治与经济的行为规则。诺思则以个人之间的市场交易行为为背景，认为制度就是“一个社会的游戏规则”，是“为决定人们的相互关系而人为设定的一些制约。”从上述定义中可以看出，对制度的定义都围绕着“规则”一词进行，新制度经济学则更强调制度与人的动机、行为之间的内在联系。人们的任何社会经济活动都离不开制度，在一个有秩序的社会中，制度为人们提供了相互影响的框架。制度的重要特征就是通过各种正式或非正式的“规则”对组织中的个人实施奖励或制裁，从而对人的行为产生一定的激励或约束作用，因此可以通过制度来观察和理解人类的各种经济活动。关于制度的功能，经济学家也有不同的解释：威廉姆森认为制度的功能是降低交易成本；舒尔茨认为制度就是为经济提供服务；还有观点认为制度的功能是通过提供激励机制而使外部利益内部化。谭崇台认为，制度的重要功能就在于“塑造人们的思维与行为方式，提供并在某种程度上创造和扩散信息”，促成“社会共识或一般性的认识基础”从而减少不确定性和风险，帮助人们估计其他人可能的行为进而矫正自己的行为。”从循环经济的内在需求来看，制度的功能主要表现为以下几个方面：第一，为经济主体参与循环经济活动提供激励。第二，对经济主体不利于循环经济发展的行为提供约束，抑制环境不友好的机会主义倾向。第三，使外部性合理地内部化，将资源要素的投入和对环境的影响降到最低程度。第四，协调经济系统与生态环境系统的关系，实现经济、社会、环境的协调持续发展。
三、循环经济中的制度问题
制度是人类社会发展的产物。在中国，由于制度建设的滞后，对资源的掠夺式开发、使用、浪费，和为追逐高额利润而污染环境的行为，对我国经济增长带来巨大的副效应。因此，加快循环经济的制度建设就尤为迫切。根据诺思的描述，制度就是一系列被制定出来的规则、守法秩序和行为的道德伦理规范，其主旨在于约束追求主体福利或效用最大化利益的个人行为。由此可以看出，制度是制约人的行为的一种准则。我国的资源浪费严重，环境不断恶化的一个重要原因就在于缺少一种制度制约人们的行为。循环经济的建立与完善需要制度作保障，没有完善的制度作基础，循环经济就根本不可能实现。随着循环经济的发展和推广，人们开始逐步认识到制度在其中的重要性。最早高度关注制度在经济活动中所起重要作用的是科斯，他创立了科斯定理，认为只要产权清晰，交易成本较低，经过有关当事人的自愿协商和谈判，就能导致一种有效率的结果。后来，阿尔钦、德姆赛茨、张五常及诺思等人通过对制度的发展创立了新制度经济学派。他们继承和发展了科斯的理论，认为交易成本的降低能带来经济效率的提高，而交易成本的降低，则有赖于合约（或制度）的建立与完善。威廉姆森通过对资本主义制度下的个人以及企业行为的研究，得出提高经济效率必先提高制度的效率，并且，随着经济活动的变迁，制度也应随之改变这一重要结论。到了诺思这一代则直接认定制度与制度变迁就是经济增长的一个重要控制变量。历史也不断证明：有效的制度能够促进经济效率的提高，不当的制度安排则会使经济发展举步维艰。现代制度经济学认为，制度不仅包括正式约束和实施机制，而且也包括非正式约束机制。制度是演进的，不断变迁的。制度演进中存在着较强的“路径依赖”，即制度的演进一旦走上某一条路径，就会沿着既定的路线和方向发展且会得到自我强化。推进循环经济的发展，技术创新和突破固然重要，但制度的制定与完善则更为重要。德国和日本是世界上最早提出并推进循环经济发展的国家，从这两个国家在促进循环经济发展的经验看，制度的制定与实施被视为其成功的最主要因素。如德国早在1986年起就先后颁布了《包装废弃物处理法》、《循环经济和废弃物管理法》和《循环经济法》等，通过一系列制度的制定与实施使废弃物从避免或减少产生到循环使用再到最终处置。另外针对不同的行业还专门制定了如《废旧电池处理规定》、《限制废车条例》、《饮料包装押金规定》等一系列措施来推进循环经济的发展。德国促进循环经济发展的实践，可为我国提供不少有益的、可资借鉴的经验。目前，我国尽管已经颁布了《清洁生产促进法》，创办了生态工业园区和开展了以循环经济为核心的生态省的试点和示范工作，但总体上说我国的循环经济体系尚未建立起来。从发达国家推进循环经济的经验来看，我国在促进循环经济发展的制度建设方面的欠缺就显得尤为突出。当前阻碍我国循环经济制度建设的因素主要有：其一，尚未形成适合我国循环经济发展的制度体系和运行机制。这是我国循环经济发展缓慢的根本原因。制度和机制的建立与完善是发展循环经济、走新型工业化道路的根本保障。不解决制度和机制问题，仍按传统的宏观经济管理方式去管理，而将对生态和资源的管理排除在外，循环经济的发展模式就无法建立。其二，旧制度路径依赖的存在。制度变迁存在着强烈的路径依赖，建立循环经济的新制度体系势必要遭到传统旧制度既得利益集团的阻挠。因此，循环经济的建立并不是一蹴而就的事情。其三，环境产权难以界定。为使外部环境和自然资源的成本内部化，十分有必要界定环境产权，但由于环境的特殊性决定其产权难以界定。另外在中国，由于环境产权的主体是国家，能不能以及如何将环境产权转让和交易是一个难题。
四、循环经济制度建设的思路与对策分析
发达国家循环经济的实践表明，要实现从传统经济到循环经济的转变，就必须进行相应的制度变革，要依靠制度建设来规范政府、企业、等循环经济主体的行为，实现经济、社会和环境的协调、可持续发展。但是，必须意识到，我国面临着与西方发达国家不同的发展背景，发达国家所具备的殖民地和全球生态资源背景，以及现实的资本、科技和人力资源优势；对于伴随着快速工业化而来的资源、环境和社会问题，我们没有可供转嫁污染产业的空间和回避社会问题的余地。因此，起源国外的循环经济理论只能部分适应中国发展循环经济的需要。
新制度经济学认为，制度提供的一系列规则由社会认可的非正式约束、国家规定的正式约束和实施机制所构成。相应地，循环经济制度也可以划分为三个层次：一是正式法律法规和政策，包括资源环境保护等方面的法律、法规、条例、政策、计划、规划等；二是人们约定俗成共同遵守但不具有法律效力的非正式行为规则，包括价值信念、伦理规范、道德观念、风俗习惯、意识形态等；三是循环经济制度的实施机制。循环经济建设需要在上述三个层面上采取相应的对策。
首先，要构建循环经济的正式制度，主要包括法律法规和政策措施两方面。法律法规制度具有较强的约束力和较高的稳定性，因而是发展循环经济的最基本的保障。目前，我国已经具备了较为完善的资源环境保护和污染防治法律法规体系。因此，我们既要加紧研究制订专门的循环经济法律法规；同时也要结合循环经济发展的需要，对现有的法律法规进行必要的修改和完善，为循环经济的建设和实施提供完备的法律依据。从循环经济发展政策来说，关键要构建有利于循环经济发展的产业政策、区域政策、财政政策和产品价格政策。要利用经济杠杆对资源利用、清洁生产、废弃物排放等进行管理与协调，从经济激励和行为规范两方面入手，有效促进循环经济的发展。
其次，要对循环经济的非正式制度安排给予足够的重视。作为制度安排的构成要素之一，非正式制度安排与人的动机和行为有着密切联系，是影响市场秩序、制约经济发展的一种无形力量。环境制度的失败的思想根源在于狭隘的经济增长主义，因此，要实现由传统经济向循环经济模式的转变，第一必须树立科学的发展观，摒弃将人与自然相对立，以牺牲资源和环境为代价来换取经济增长的做法，将可持续发展思想作为经济和社会发展的指导思想。第二要改变“自然资源无价”的错误认识，树立自然资本的观念，将资源和环境视作与土地、劳动一样能够参与生产活动并创造价值的生产要素，利用价值规律和价格杠杆来纠正人们滥用资源、破坏环境的错误行为。第三要加强环境教育，提高人们的环境意识，鼓励公众自觉参与各种形式的循环经济活动，形成自觉保护环境、维护生态平衡的良好氛围。
再次，制度实施机制。循环经济是对传统经济模式的彻底变革，客观上要求形成经济系统与复合生态系统和谐共生的自运行机制，要求生态规律与经济规律的协调统一。因此，循环经济的建设与发展需要全体社会成员的共同努力，需要坚持“政府主导、企业推进、公众参与”的方针，从试点示范入手，从微观的企业层面、中观的区域层面和宏观的社会层面协调推进。具体而言，发展循环经济，需要政府制定相应的法律、法规、规划及政策，对各微观主体的环境行为进行有效的激励或约束；需要企业把资源循环利用和环境保护纳入其总体的创新、发展和经营战略，自觉在生产经营的各个环节上采取相应的技术和管理措施，使发展循环经济成为企业的自觉行动；对公众来讲，发展循环经济需要树立同环境相协调的价值观和消费观，自愿选择绿色的生活和消费方式，推动整个社会向循环经济方向转变。
（注：本文受广东省自然基金资助，基金编号：07001793。）
【参考文献】
[1] 鲍尔丁：宇宙飞船理论[J].工业生态学，1997.
[2] 康芒思：制度经济学[M].商务印书馆，1981.
[3] 诺思：制度、制度变迁与经济绩效[M].三联书店出版社，1994.
[4] 谭崇台：发展经济学的新发展[M].武汉大学出版社，1999.
一是要稳步推出金融衍生产品。从证券市场的产品结构来看，目前证券市场的主要投资品种仍以包括股票和基金在内的基础资产为主，相应的衍生产品却大量缺乏，较为先进的金融工程类产品更是寥寥无几；由于市场机制的畸形和市场功能的不健全，使得市场只能单边做多，而无法用融券和股指期货等做空机制来抑制过度投机。
构建一个包括主板、创业板与OTC的多层次现货股票市场，同时，大力促进股指期货、融资融券等衍生市场的发展，这有助于完整的股票市场运行机制的形成，可以满足不同市场主体的投资需求和风险偏好，有助于增强整个市场的稳定性。不能因美国次贷危机而一概否定金融创新。
就拿股指期货和创业板来说，管理层和一些高层曾多次声称准备充分，推出时机日趋成熟，但之后又多次否定，称没有时间表。显示管理层对金融创新的谨慎，然而正是由于市场缺少金融创新产品，才导致市场风险无法回避，也使市场出现了非理性下跌。
二是要改进新股发行制度。目前困扰市场的主要问题是由于发行制度造成的新老解禁股对市场的冲击。源源不断产生的新的大小非吓退了市场做多热情。据中证登记公司的统计，至6月底，老的大小非尚存3000多亿股，流通股为7000多亿股，非流通股与流通股由股改前的7：3变成了3：7，对市场威胁越来越小。然而，股改后上市新股又形成新的大小非8000多亿股，并且按现有新股发行制度，大小非减持永无尽头。令人恐惧的是，新大小非的成本更低，数量更大，没有向流通股东支付过对价，尤其是新小非，一年后便可汹涌抛向市场，而且是只做空不做多。仅一个宁波银行的小非一年就造就1000多个百万富翁，100多个千万富翁。
目前新股发行制度的设置，扭曲了新股发行价格，并且不能实现一次性全流通，使大小非压力有增无减。同时导致中国股市在极度低迷的情况下，打新股，却能够保证可观的无风险收益。
其实如果新股发行与国际市场接轨，那么大小非问题也轻而易举地解决了，每个投资者还能从一级市场得到利益，新股发行甚至会变成利好。而市场的供求关系也会发挥积极的作用，新股发行的频率、价格，将会由市场说了算，而不是任由管理层说了算。
三是要建立强制分红制度。据统计，去年上市公司派发的红利达到创记录的2000多亿元，但同样证券交易印花税收入也达到创记录的2005亿元，差不多与前者持平。如果考虑到流通股东只是红利所得的一部分，那么，即使在去年股市这么火爆的情况下，投资者从上市公司获取的收入依然抵不上给国家的税收。
据上海证券报最新统计，截止7月29日，沪深两市1587家A股上市公司，自上市以来包括首发、增发、配股、可转债在内，累计募资总额达23397亿元；同期已实行现金分红和可转债付息总额约8266.5亿元，分红回报仅占融资总额的35%。剔除上市不足1年的新股、次新股，有62家公司上市以来现金分红为零。
监管当局保护股民利益，让每一个股东都有投资分红的基本权利，应当是股市的基本规则。
作为上市公司，其经营的主要目的之一是为股东保值增值，每年都必须给股东以回报。然而，许多上市公司只顾圈钱，根本不考虑股东利益，这是我国证券市场发展的一个重大隐患。
就目前来说，虽然市场市盈率下降到不足20倍，但如果上市公司不分红或者分红比例过低，则一样是没有投资吸引力的。
在成熟证券市场，投资者每年分红所得大多数时间都高于银行存款利息，股票投资被看成是投资者的一种稳定投资方式，投资者进入股市的主要目的是为了分红，其次才是想通过股票价格的上涨来分享经济增长的成果。
而在我国，由于上市公司分红少或不分红已成风气，投资者习惯于“追涨杀跌”，造成了股价的剧烈波动，并加剧了股市动荡。近一年来股票行情的持续下跌就是对这一问题的必然反映。
四是要建立市场应急制度。市场需要政府调控，希望中国资本市场长期发展的人，都会认同制度性纠偏的重要性。因此，一旦发生市场信用危机，政府要做的第一件事是救急。
次债危机以来，要不是美国及时注入了1万亿美元的流动性资金，美国股市早就跌得一塌糊涂了，经济也会形成恶性循环。美国制止得很及时，关键时顶得住，行政手段采取得很灵活，使危机得到适度控制。
而美国政府援救房利美、房贷美，并不是因为房利美、房贷美的模式不存在弊病，而是因为这两家公司与信用市场密切相关。救活两家公司可以将信用危机减小到可控的范围之内，可以降低社会的总体支出成本。我们应该承认这个现实，市场化是目前可以找到的最好的经济发展模式，但危机将使重心偏向政府调控。
现代教育制度和中国特色社会主义教育现代化
当前，在经济全球化和科技革命的巨大影响下，信息载体媒介空前拓展，给知识传播秩序带来深刻的冲击，世界范围内的文化多样性正面临前所未有的挑战甚至某种程度的危机。尽管不少发展中国家在现代化的尝试上曾以发达国家经验为蓝本甚至圭臬，但是现代化从来就不是一个简单、普世或可复制的概念，不同国家的政策及其价值取向必然呈现出各自特征。现代教育制度也是如此，既被视为推进国家现代化的普遍基础，又带有某一国家基本国情的特征。
新中国成立后的社会主义教育制度，是在以同志为核心的第一代党中央领导集体带领全国人民摧毁旧中国教育制度、完成新民主主义教育制度过渡的基础上建立的，谱写了保障工农大众受教育权利、提高民族科学文化素质的历史新篇章。改革开放30多年来，教育制度建设已经深刻融入马克思主义中国化和社会主义现代化的探索过程之中，以邓小平同志为核心的第二代党中央领导集体坚持将教育纳入现代化总体布局之中，提出“教育要面向现代化、面向世界、面向未来”的指导方针，开辟了现代教育制度建设的新局面。以同志为核心的第三代党中央领导集体继续坚持教育在现代化建设中优先发展的战略地位，明确了“基本实现教育的现代化”的方向，并推动立法确定现代教育制度的框架内容，使得教育事业世纪之交实现了跨越式发展，为我国从人口大国初步转变为人力资源大国创造了有利条件。
党的十六大以来，以同志为总书记的党中央提出并贯彻科学发展观等重大战略思想。针对新世纪新阶段教育发展的宏观背景，总书记指出，“中国的未来发展，中华民族的伟大复兴，归根结底靠人才，人才培养的基础在教育。”在党的十七大上明确提出了“优先发展教育，建设人力资源强国”的奋斗目标和“提高教育现代化水平”的更高要求，既体现了党中央对教育战略地位一以贯之、与时俱进的高度认识，又突出了发展教育对于把握知识决定性因素和人力资源战略性的关键作用，对从中国特色社会主义现代化的全局出发，对现代教育制度建设进行了新的战略定位。
中国特色社会主义教育的现代化，内涵十分丰富，包括教育思想观念的现代化、教育制度体制的现代化、教育方法手段的现代化等。当前和今后相当一段时期，我国建设现代教育制度，实际上就是与时俱进地推进制度现代化的过程。按照党中央和国务院的重大战略部署，我们要全面推进教育事业的科学发展，就要深化改革、扩大开放，全面形成与社会主义市场经济体制和全面建设小康社会目标相适应的体制机制，最终形成具有中国特色、体现世界水平的现代教育制度。这是我国加快从教育大国向教育强国、从人力资源大国向人力资源强国迈进的必然选择，也是教育在建设富强民主文明和谐的社会主义现代化国家和实现中华民族伟大复兴进程中承担重要历史使命的集中体现。
现代教育制度和新世纪新阶段国家教育政策要点
我国建设现代教育制度，应当注重适应社会主义现代化建设需求和促进人的全面发展的相互统一。纵观新民主主义革命和建设、社会主义革命和建设的不同时期，党的教育方针的演进，教育制度体系的沿革，既是与时俱进地完善教育的宗旨与使命的过程，更是马克思主义中国化、促使教育更好适应社会发展和人的发展要求的过程。特别是当我国进入新世纪新阶段以来，社会主义核心价值体系作为社会主义意识形态的本质体现，如何坚守、继承和创新，显得格外重要。
在建设现代教育制度的过程中，必须“把社会主义核心价值体系融入国民教育全过程”,始终坚持把立德树人作为教育的根本任务，把坚持以人为本、全面实施素质教育作为教育改革发展的战略主题，全面贯彻党的教育方针，培养德智体美全面发展的社会主义建设者和接班人，“加强公民意识教育，树立社会主义民主法治、自由平等、公平正义理念”,培养社会主义合格公民，为我国建设人力资源强国打下更为坚实的基础。
同时，“教育涉及千家万户，惠及子孙后代，”对一个人一生的生存状态、发展方式乃至生活质量，都具有至关重要的意义，教育公平越来越成为人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题之一。我国建设现代教育制度，必须依法保障公民享有受教育的权利，大力促进教育公平，努力使全民“学有所教”,“办好人民满意的教育”,进一步增强全体国民素质，为促进人的全面发展创设更好的制度环境。
我国建设现代教育制度，应当注重完善正规学校教育体系和构建终身学习平台的相互统一。我国现代教育制度内容的基本法律依据，是《教育法》的第二章“教育基本制度”,由第十七条至第二十四条规定国家实行涉及教育的制度，有九种之多，即学前教育、初等教育、中等教育、高等教育的学校教育制度、九年制义务教育制度、职业教育制度、成人教育制度、国家教育考试制度、学业证书制度、学位制度、教育督导制度、学校及其他教育机构教育评估制度，并以法律方式首次确认了“终身教育”概念。可以说，呈现出多样化的制度格局，为今后完善现代教育制度奠定了法理基础。
然而，由于教育现代化是中国特色社会主义现代化建设不断推进的必然要求，既是与时间相关的系统渐进过程，也是在一定参照系中对比定位的过程，同社会经济的现代化紧密地联系在一起，因此，在改革开放背景下中国特色社会主义教育的现代化，不再可能是封闭、孤立的现代化，是在我国深度参与经济全球化竞争的过程中逐步推进的。我国建设现代教育制度，既要深刻认识历史延续下来的正规学校教育体系的有用性、有效性和有限性，还要着眼于基本国情的实际和国际社会终身学习的潮流。
按照中央的战略部署，未来中国的现代教育制度，必将置于“全民学习、终身学习的学习型社会”的长线链环之中，应当在条件具备或初步具备的地区先试先行，统筹协调好政府部门、学校和科研机构、行业组织、企事业单位、城乡社区、居民家庭和学习者个人在参与终身学习过程中的关系，在推动学历教育和非学历教育协调发展、职业教育和普通教育相互沟通、职前教育和职后教育有效衔接的制度建设上取得新的进展，充分借助教育信息化手段，加强优质教育资源的开发与共享，注重保证和不断提高教育质量，逐步形成灵活开放、多样便捷、高效实用的公共学习资源平台。今后，特别要在建立终身学习相关学分积累与转换制度、实现不同类型学习成果的互认和衔接等方面积极开展探索和创新，这是我国现代教育制度的一个明显薄弱的环节。
我国建设现代教育制度，应当注重强化公共教育资源配置和引导社会多样化教育资源开发的相互统一。现代教育制度所体现的现代性，主要特征是对多样性的包容和对开放性的追求，这必然涉及教育服务的机会供给及资源支持的方式。我国现代教育制度正常运行的支撑条件，首先是强化公共教育资源有效配置的体制机制，同时也要引导社会上非公共教育资源的开发。进入新世纪以来，国家宏观政策正在大幅度地向教育公平倾斜，并努力使其法制化制度化，在改善办学条件、提高教育质量等方面迈出新的步伐，但在公共教育资源配置方式和调动社会参与教育积极性等方面，还有许多制约发展的体制需要克服。
今后，国家将继续转变政府教育管理职能，按照建设服务型政府的要求，切实完善公共财政制度，建立起财政教育支出刚性保障的体制机制，健全政府主导、社会参与、办学主体多元、办学形式多样、充满生机活力的办学体制，使更加公平运行的教育服务在基本面上能够大体满足社会的多样化需求。尤其是我国的基本国情之一是区域、城乡之间发展很不平衡，不同地区的产业结构、就业结构存在着很大差异。
我国建设现代教育制度，要从不同地区实际出发，坚持以科学发展观统筹教育资源配置全局。按照基本公共服务、非基本公共服务、非公共服务的分类定位，健全科学配置公共教育资源和多渠道筹措其他资源的机制，因地制宜，分区规划，分类指导，分步实施，努力营造全社会关心、支持教育事业科学发展的良好氛围。为此，现代教育制度建设要让人们满意，需要特别关注以下三个问题：
在基本公共教育服务方面，力争让所有人尤其是低收入者阶层满意，重点是将义务教育全面纳入财政保障范围，促进义务教育均衡发展，从区域内做起，使均等化的基本公共教育服务尽快覆盖城乡，并逐步缩小区域之间的差距。