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加快机制创新 推进节约集约
党的十提出坚持节约资源和保护环境的基本国策，坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针，着力推进绿色发展、循环发展、低碳发展。对国土资源管理更是明确提出优化国土空间开发格局，要按照人口资源环境相均衡、经济社会生态效益相统一的原则，控制开发强度，调整空间结构，促进生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀，给自然留下更多修复空间，给农业留下更多良田，给子孙后代留下天蓝、地绿、水净的美好家园。要全面促进资源节约，节约集约利用资源，推动资源利用方式根本转变，加强全过程节约管理，大幅降低能源、水、土地消耗强度，提高利用效率和效益。要严守耕地保护红线，严格土地用途管制。要加强矿产资源勘查、保护、合理开发。这些对今后一段时期的国土资源管理指明了方向，赋予了新的使命，提出了更高要求。
如何贯彻落实好党的十关于国土资源管理的精神，推动国土资源科学发展，为全面建设小康社会添砖加瓦，就要不断解放思想，转变观念，切实以科学发展观武装头脑，冲破当前国土资源开发利用中存在的重眼前，轻长远；重建设用地，轻耕地保护；重圈地扩张，轻节约集约利用等落后思想观念的束缚，科学处理好当前与长远、保障与保护、速度与效益、建设与生态的关系，使国土资源各项工作充分体现科学发展观的内在要求，加快创建节约集约利用资源和保护生态环境的管理新机制，实现国土资源管理机制的转型。
就当前土地管理的实际，应着力建立健全好以下六个方面的机制。
一是积极有效的土地调控机制。宏观调控主要靠规划、计划、审批和市场等手段来实现。一要严格实施土地利用总体规划。各类与土地利用有关的规划要与土地利用总体规划相衔接；在土地利用和管理过程中，必须首先考虑是否符合规划，凡不符合规划的建设项目，不得批准用地；土地利用总体规划的修改，必须经原批准机关批准，未经批准，不得改变土地利用总体规划确定的土地用途。土地利用总体规划修编工作必须要在严守本地区耕地红线的前提下，突出体现土地利用总体规划保障科学发展的功能，从严控制建设用地规模和建设占用耕地规模，从紧安排建设用地增量。二要合理分配年度用地计划，发挥计划的约束和引导作用。当前用地计划普遍比较紧缺，为保证经济社会发展，要科学编制和使用好有限的用地计划。要在盘活存量用地指标上下功夫，把盘活存量用地列入年度用地计划，不能把存量土地只作临时性调剂使用。三要严格土地审批，调控土地供应总量、优化供地结构、调节供地节奏、调整用地布局。按照“有保有压、区别对待”的原则，依据规划和计划调控建设用地总量、速度和布局，严格执行《禁止项目用地目录》和《限制项目用地目录》，依据国家产业政策和市场准入门槛，优化供地结构。依据定额标准，核减超标准用地，核消不符合产业政策的项目用地。加快改进建设用地审批方式，简化程序和环节，为建设项目提供优质、快捷的用地服务。四要充分发挥市场配置资源的基础性作用。在经营性用地和工业用地一律实行招拍挂出让的基础上，推进国家机关和交通、能源、水利、城市基础设施以及部分社会事业用地有偿使用。健全和完善土地市场动态监测和地价监测网络，加强数据分析，科学利用土地政策参与宏观调控。
二是有保有压的用地供管机制。始终坚持“有保有压”的供地原则，推进以“工业向开发区集中，居住向集镇和中心村集中，耕地向基本农田保护区集中，不合理建设用地要调整使用”为总体思路的土地利用工作，按照重点招商引资项目优先、基础设施项目优先、主导产业建设项目优先、生态建设项目优先、民生建设项目优先的“五优先”供地制度，妥善解决优势产业开发、重点基础设施、招商引资项目及解决民生问题的合理用地。对不符合国家产业政策，不符合土地利用总体规划的建设用地坚决不予报批。要严格执行工程项目建设用地定额指标，加强用地预审管理，落实设计审查，合理核定并严格控制建设项目用地面积，切实改变一味按项目投资者要求供应土地的做法。在用地管理上，要从注重审批向批前介入、批中把关、批后监管并重转变。要提高项目建设效率，缩短开发建设周期，确保项目早开工、快建设，坚决杜绝一方面争取用地指标，而另一方又将批回和推出的土地闲置浪费。
三是节约集约的土地利用机制。面对“地根”紧缩，土地供需矛盾不断加剧的严峻形势，要狠抓内涵挖潜，拓展用地空间，致力寻求突破土地资源瓶颈制约的新办法，开创资源节约集约利用的新路子，解保护与保障“两难”之困，走“双赢之路”。一要严格控制新增建设用地，从源头上抓好节约集约。严格规划计划管理，禁止超计划用地，控制建设用地总量。在标准上，在严格执行国家规定行业用地定额标准的同时，按照节约集约用地的原则，制订符合本地实际的行业用地定额标准。特别要对交通、工业、城建等占地量大的行业，细化用地标准和控制措施，严禁超标准批地、用地。在项目上，对国家限制类和禁止类项目要严加控制。在布局上，引导企业向园区集中，以集中促节约。在空间上，适度发展高层建筑和地下建筑，向天上要高度，向地下要深度，大力推进多层标准厂房建设。二要积极盘活存量建设用地，提高现有建设用地的利用效率。要对城镇建设用地中批而未供、空闲和闲置土地、低效利用土地进行全面的调查摸底，建立“可利用土地数据库”，狠抓闲置土地处置 ，依法查处闲置囤积土地现象，严厉打击炒地行为。对批而未供的土地，要加大工作力度，限期供地，超过规定期限的，宣布文件作废。按照“以用为先”的原则，对批而未建或建设周期过长的，督促企业加快建设进度、收取土地闲置费或依法收回土地；对项目建设单位不具备开发能力的，有偿调剂给急需用地的项目或坚决收回。促使用地大户开展“零地技改”，原地提升发展能力，充分利用多余土地和厂房，实行“一厂多企”。坚持“剩余归公”，对党政机关因搬迁、撤并而腾出的空闲土地，由政府统一收回、统一管理和统一重新处置。鼓励公开交易、合理流动，采取灵活的利益分配办法，促进事业单位将老宅院或超规模用地公开出让，支持企业“退二进三”、“退市进郊”。加大“棚户区”改造和“城中村”改造力度，在城市中心区大力发展“楼宇经济”。加快开发区、城区低效工业用地的二次开发和再利用，对低效利用土地要限期增加投资、核减用地面积和易主置换，同时建立落后产业退出机制，积极承接产业转移，实现“腾笼换鸟”。结合社会主义新农村建设，大力开展“空心村”整治，推进农民有规划的集中成片建房，盘活农村集体建设用地。三要大力总结推广节约集约用地的典型经验。结合各地实际，制定节约集约用地的控制标准和激励政策，探寻因地制宜的土地节约集约利用新思路与新方法。
四是打防结合的执法监管机制。正确处理管理与服务的关系，做到在管理中服务，在服务中管理，把强化执法监察作为加强监管的一个重要措施来抓。一要完善违法用地防范监管体系。健全市、县、乡三级动态巡查防范机制，落实动态巡查考核监督和登记通报制度，开展上下联动、左右联动的国土资源执法动态巡查，从项目建设初期加强监控，做到违法违规用地行为及时发现、有效制止，把违法用地遏制在萌芽状态。二要强化违法用地案件联合查处机制。加强与监察、公安、法院等部门联合执法力度，充分运用行政、经济、法律等综合手段，从严从紧管好国土资源，切实加大案件处理力度，公开曝光一些重大、典型的国土资源违法案件，严肃查处各类国土资源违法行为。三要实行用地指标分配奖罚挂钩制度。对年度的用地计划指标分配，采取与各地土地管理绩效挂钩制度。对土地管理绩效好、违法用地现象少、用地潜能挖掘多的地区加大计划指标奖励力度；对土地管理绩效差、和违法用地现象高发、发展主要靠粗放式供地的加大惩罚力度，相应扣减当年的用地计划指标；情节特别严重的，采取限供或停供措施。
五是共同参与的责任落实机制。保护资源是全社会的共同责任。这么多年来，国土资源部门一直有种感受，就是费了很大劲也没能很好地管到位。这就是责任机制出了问题，大家的事，总是由一家承担。必须建立共同责任机制，严明责任，严格检查，严格考评奖惩，变“一管多用”为“多管多用”，变“一家责任”为“共同责任”，形成政府牵头、部门联动，齐抓共管的局面。要把各级政府耕地保护责任落到实处，建立耕地保护责任考核的动态监测和预警制度，层层量化耕地保护责任目标，强化政府主要领导作为第一责任的职责；落实政府相关部门保护耕地共同责任，加快建立相关部门耕地保护绩效考评、失职问责、渎职追究制度，形成政府主导、多部门联动的土地执法监管长效机制；加大耕地保护宣传力度，明确土地权利人保护耕地的义务，通过建立农民耕地保护协会等形式，增加人民群众的知情权、参与权、监督权，充分调动全社会参与保护耕地的积极性，增强全社会保护耕地的共同责任意识。通过构建共同参与的责任落实机制，促进各级政府树立科学发展理念，促进全社会耕地保护意识普遍增强。
关键词 国土资源；规制；国土资源规制；资源稀缺；理论；实践
中图分类号 F062.1 文献标识码 A 文章编号 1002-2104(2011)05-0001-09 doi:103969/jissn1002-2104201105.001
国土资源规制，是指政府，特别是中央政府，对包括土地资源、水资源、能源资源、矿产资源及生物资源等在内的国土资源的勘察、开发、利用、经营等行为进行约束，并将国土资源作为规制手段，对企业、地方政府及其他社会组成部分的经济社会行为进行约束，以使之更符合国家利益、公共目标和社会需求的行为。中国是一个资源小国，国土资源的人均拥有量远远低于世界平均水平，城市土地资源紧缺，土地价格急剧上升，耕地面积接近“红线”，水资源严重不足，能源资源进口量逐年上升，我国的资源安全面临严峻挑战。因此，对我国国土资源进行规制，规范国土资源开发行为、维护国土资源开发秩序、保障国土资源安全是符合我国国情和民意的行为，更是我国现实发展的需要。
1 （政府）规制及其发展
1.1 规制及其含义
“规制”一词来源于英文中的“Regulation”或“Regulatory Constraint (on)”，是日本经济学家创造的译名。我国学者也将其翻译成管制、监管等名词。目前关于规制的概念还没有形成统一的共识，学者们分别从经济学、政治学和法学三个角度对规制进行不同的定义，其中经济学对规制的研究最为广泛。日本学者金泽良雄将规制定义为，在以市场机制为基础的经济体制条件下，以矫正、改善市场机制内在的问题（广义的市场失灵）为目的，政府干预和干涉经济主体（特别是对企业）活动的行为。植草益在金泽良雄的基础上，发展了规制的含义，认为规制是由社会公共机构对私人以及经济主体行为进行的规制［1］。美国经济学家丹尼尔•F．史普博（Daniel F. Spulber）将规制与市场相结合，提出一个市场条件下的规制的定义，即规制是指由行政机构制定并执行的直接干预市场配置机制或间接改变企业和消费者的供需关系决策的一般规则或特殊行为［2］。另一位美国经济学家斯蒂格利茨则将规制拓展到更广大的范围，认为政府对产业的保护、扶助以及合理化和转换等，都应看作政府微观规制的范畴。国内学者陈富良在借鉴国外研究成果的基础上，结合我国实际情况，将规制定义为，政府根据有关法律法令、规章制度，对市场主体，包括公共部门和私人部门的企业组织、事业单位及个人的经济活动进行规范和制约的一种管理方式［3］。可以看出，现有研究主要是从规制主体、规制客体、规制依据、规制行为等几个基本要素对规制进行定义。
综上所述，我们认为，规制是政府或其特定部门，对企业及家庭、组织等行为，依据特定规定进行特定的约束。根据规制对象及规制内容的不同，可以将规制分为广义规制与狭义规制：规制对象上仅限于企业的为狭义规制，而扩展至家庭、组织甚至地方政府的为广义规制；规制内容上仅限于产业方面的为狭义规制，而扩展至其他方面（社会责任、资源环境生态）的为广义规制。
1.2 规制的实质与特征
规制是市场经济发展到一定阶段的产物，其实质是市场与政府的相对职责问题。当经济发展到一定程度时，市场失灵的现象时有发生，而政府对经济活动的适度干预往往能达到较理想的效果，这种干预就是政府规制。但是在何种经济状况下需要干预以及干预到何种程度是规制过程中需要认真考虑的问题。经济活动不能任由市场经济的自由发展，也不能完全依赖政府干预，市场和政府之间既有分工，又有协作，政府和市场之间的责任分配问题是规制的首要问题，也是确定规制边界的重要内容。
根据规制的概念及含义，规制具有如下几个基本特征：①政府是规制的主体。一般认为，规制主体是政府行政机关，也有人将政府司法机关和立法机关也包括在规制主体的范围内，而其他社会公共机构、组织，如各种行业协会，在某些情况下也可作为规制的主体；②企业是规制的客体。一般认为，企业是规制的客体，但是随着规制范围的扩大和延伸，规制的客体已经扩展至家庭、组织甚至地方政府；③社会监督是规制实施的重要条件。当规制中仅存在规制主体和规制客体时，容易产生寻租等腐败问题，将规制置于社会公众的监督之下，确保规制的公平和有效是规制实施的重要条件；④在不同经济发展阶段，规制的手段是不同的，即规制手段具有变迁性。在规制发展之初，行政手段在规制中的应用较多，而当规制发展到一定阶段之后，经济手段、法律手段等在规制中的作用越来越突出。
1.3 规制的发展进程
据认为，规制产生于20世纪30年代甚至更早些。源于为应对经济危机而加强政府力量。20世纪30年代，以农产品的价格下跌为起点，资本主义世界范围内出现了有史以来最严重的经济大萧条，自由资本主义在面对经济危机时表现出来的无能为力迫使经济学家开始探索新的管理方式，凯恩斯主张采用政府干预的方式来挽救陷于困境的资本主义经济，这一想法在罗斯福的实施下取得了良好的效果，赢得了政府和经济学家的认同。此后，规制在国家经济发展中的作用越来越大，一度出现了强化规制的浪潮。
20世纪五六十年代，过多的规制政策在增加政府行政支出的同时，加重了企业尤其是大量中小企业的负担，降低了企业的生产效率，规制的执行效果与预期目标之间的差距也逐渐加大，政府规制这只“看得见的手”也出现了失灵，经济学家们开始重新审视政府强化规制的政策，学术界出现了不少反对规制的呼声。20世纪70年代，发达市场经济国家的经济先后陷入滞胀的困境，为了提高生产效率、刺激市场活力，出现了“放松”和“缓和”规制的趋势［4］。
20世纪90年代，资源环境问题显现，对经济发展的制约和障碍作用越来越明显，在可持续发展理念的指导下，再次出现了强化政府规制的要求。在资源环境已经成为经济发展瓶颈的条件下，对企业的资源环境生态行为进行规制已十分必要。
总体来看，目前全球处于放松规制与强化规制并存的局面：部分领域放松，特别是产业领域；部分领域强化，特别是社会责任与资源环境生态行为等。而从我国的实际情况来看，中国正处于加强规制尤其是加强对企业社会责任、资源环境生态行为规制的阶段。
2 国土资源规制及其理论基础
2.1 国土资源规制的基本界定
国土资源规制的概念是将规制与国土资源相结合提出的。它有两层含义，其一是政府对各行为主体与国土资源有关的行为所进行的规范化约束与管理；其二是政府将国土资源作为手段，对企业及地方政府的行为进行约束，以使之更加符合国家利益、公共目标和社会需求。
2.2 国土资源规制的理论基础
2.2.1 政府规制理论
归根结底，国土资源规制属于政府规制，因此，政府规制理论是国土资源规制的最基本理论，在前面已有定义，在此不再赘述。
2.2.2 稀缺理论
稀缺理论是国土资源规制的重要理论。稀缺性是国土资源的自然属性。在一定的时间和空间内，国土资源在数量上是有限的，不是取之不尽、用之不竭的。不可再生资源的稀缺性显而易见，而可更新资源的自然再生、补充能力也同样有限。国土资源的排他性进一步加剧了国土资源的稀缺程度，而国土资源在国民经济活动中不可或缺的作用和国土资源的战略性地位决定了国土资源的自然垄断特性。稀缺性是国土资源形成自然垄断的基础，而自然垄断反过来又造成国土资源的进一步稀缺。
2.2.3 公共物品理论
公共物品理论也是国土资源规制的理论基础之一。土地资源、水资源、能源资源、矿产资源等公共资源都属于准公共物品，由于公共物品具有的非排他性特征，其在使用过程中就会更容易产生负外部性，导致资源配置的低效率。在使用公共资源的过程中，个体经济行为所产生的负外部性往往由整个社会来承担，如果缺乏有效的规制措施，外在的经济效益会刺激他们增加对资源的使用，如扩大资源开采数量，导致生态环境的退化［5］。
2.2.4 自然资源基础理论
国土资源是人类社会经济活动不可或缺的基础，为人类提供日常生产和生活所需的基础资料，在社会经济发展中发挥基础性作用，但是国土资源承载能力是有限的，区域经济发展要以资源基础为依据，在自然资源的承载能力范围内适度发展，任何资源的短缺都将影响区域的可持续发展水平。将国土资源压力限制在区域自然资源承载能力的范围之内是国土资源规制的重要目标。
2.2.5 外部性理论
如果某个经济主体的福利(效用或利润)中包含的某些真实变量的值是由他人选定的，而这些人不会特别注意到其行为对于其他主体的福利产生的影响，此时就出现了外部性。企业活动尤其是资源型企业的生产活动具有较强的外部性，且这种外部性往往表现为外部不经济性，造成企业的过度生产和对国土资源的浪费。由政府制定对损害方行为数量控制的政策法规，限制其外部不经济行为，将企业外部成本内部化是国土资源规制的重要内容。
2.3 国土资源规制的现实需求
近年来，在世界经济不太乐观的形势下，我国经济年均增长率约达10%，最高的省份甚至达到16%，地区经济增长已经到了近乎失控的状态。在经济总量急剧扩大的同时，居民收入在GDP中的比重仍然很低，环境质量日益恶化，资源利用效率极低，经济发展质量并未与经济规模同步提高。我国经济增长主要依靠出口为主的外需拉动，居民消费不足、三次产业发展不协调、城乡和区域之间发展不平衡、资源环境要素投入过多等结构性矛盾是造成我国经济增长质量偏低的主要根源。居民收入增长缓慢，关系人民生活水平的医疗、教育、收入分配等问题突出，生态系统服务功能衰退，经济增长的社会效益、生态效益与经济效益严重失衡。经济增长失控严重影响我国国土资源安全，资源价格急剧上升，资源投机行为屡禁不止，能源消费结构不合理，环境污染加剧，资源环境压力达到历史最高水平。我国重规模轻质量、重增长轻发展、重速度轻效益、重经济轻资源环境的政绩考核体系又进一步加大了我国的资源环境压力。我国的单位产值能耗是世界上最高的国家之一，每公斤标准煤创造的GDP仅为0.36美元，而日本为5.58美元，约是我国的15倍，世界均值为1.86美元。我国资源环境对于支撑“粗放型”经济社会发展已经到了难以承受的地步。因此，用国土资源对低效率的经济增长进行限制，是实现区域可持续发展的重要手段。
从我国的资源国情来看，我国是一个资源小国，国土资源的人均拥有量远远低于世界平均水平，城市土地资源紧缺，土地价格急剧上升，耕地面积接近“红线”，水资源严重不足，能源资源进口量逐年上升，我国的资源安全面临严峻挑战。资源开发利用给环境造成了沉重的负担，资源开发利用的环境效应问题突出。同时，当前我国正处于工业化和城市化的中期阶段，经济发展和资源环境之间的矛盾是当前我国最为主要的矛盾之一，煤矿安全、粮食安全、水资源安全、能源安全是国土资源面临最为严重的问题。因此，对我国国土资源进行规制，是全面落实科学发展观，建设资源节约型、环境友好型和谐社会的现实需要。
从自然资源的所有权来看，我国的自然资源属于国家所有，国家拥有对自然资源的所有权和控制权，国土资源的国家所有属性决定了我国政府在配置资源或控制资源配置过程中的支配地位，为我国实现以国土资源为手段规制区域经济增长提供了可能。而在规制主体的选择上，我国的国土资源规制必须由作为自然资源所有者的政府来行使。
3 国土资源规制的基本内容
3.1 国土资源规制的基础性工作
明晰国土资源基础状况是明确国土资源规制目标、确定国土资源规制内容的前提条件。国土资源承载能力既是国土资源规制的基础，又是国土资源规制的重要手段和标尺，国土资源规制要以国土资源的承载能力为基准，将人类活动压力尽可能限制在国土资源的承载能力范围之内。国土资源承载能力评估可以摸清国土资源状况，找出区域国土资源短板，为区域国土资源规制提供基础依据，是国土资源规制最基础的工作。
不同的经济发展区域，资源基础不同，区域人类活动对国土资源压力的大小也不尽相同。根据区域国土资源承载能力和国土资源承载现状将区域大致可以分为超载、满载和盈余三种状况，并依据承载状况将我国的国土空间划分为不同的主体功能区，用以指导区域的国土资源开发活动，明确区域国土资源重点和开发方向，为区域国土资源规制提供理论依据。区域国土规划是国土资源规制的重要途径之一，国土资源规制要以区域国土规划为指导，保证两者之间的匹配和协调。因此，编制区域国土功能区划和国土规划也是国土资源规制的重要基础性工作。
国土资源是国土资源规制的对象，但是，国土资源的种类繁多，在不同的经济发展区域，不同国土资源对区域经济发展的作用也不尽相同，南方地区的耕地可能成为区域国土规制的重要目标，而北方地区的水资源可能才是区域经济发展的限制因素。因此，找出不同区域的关键资源因素，针对不同地区的国土资源状况，确定关键性国土资源的开发利用标准是制定国土资源规制政策的前期工作。
3.2 国土资源规制路径与手段
国土资源规制在我国由来已久，且规制的范围和内容十分广泛，从土地资源到水资源，再到能源、矿产等国家拥有支配权的自然资源，国土资源规制在我国实践运用中取得较好的效果。行政手段、经济手段、法律手段和技术手段普遍存在于我国不同种类的国土资源规制中，我国现有的国土资源规制手段见表1。在当前的国土资源规制中，规制不足与规制过度、规制越位与规制缺位同时并存［6］。在传统的计划经济体制的影响下，我国国土资源规制的政府主义倾向严重，认为国土资源规制就是政府采取行政手段对国土资源的干预和控制，将规制狭隘的理解为是与市场相对立的经济运行方式，忽略了经济手段和法律手段在国土资源规制中的应用。总体来看，我国应强化国土资源规制在经济发展质量和效益中的调节作用，优化国土资源规制路径，强化经济、法律、技术手段在国土资源规制中的运用，发挥国土资源对经济发展的优化和调控作用。
3.3 国土资源规制效果预期
国土资源规制的效果可以分为正效果和负效果，国土资源规制达到既定的规制目标即为正效果，与预期目标相反或者给规制客体以外的个人和组织造成了负面影响即为规制的负效果。国土资源规制应尽量增加正效果减少负面效果。保障国土资源安全、规范国土资源市场、节约利用国土资源、提高国土资源利用率是国土资源规制的基本出发点，也是国土资源规制的预期目标。然而，国土资源规制也可能出现失灵，过度的规制可能会阻碍国土资源正常功能的发挥，甚至产生负外部性，如严厉的国土资源规制在规范国土资源市场的同时，对潜在竞争者的过度限制可能会削弱在位企业采用新技术、探索新工艺、提高生产效率的积极性，最终不利于整个行业的进步。国土资源规制的实行与否，主要是看规制正负效果的相互抵消情况，若正效果大于负效果，国土资源规制是可行的，但是，并不是所有国土规制都要求正效果必须高于负效果，当国土资源规制关系十分重大的政治经济问题时，即使规制的负效益大于正效益，规制仍然必须实行。
4 中国国土资源规制实践及其改进与完善
4.1 中国国土资源规制简要述评
4.1.1 对土地参与宏观调控的简要述评
21世纪伊始，我国经济运行中出现了一些较突出的问题，如以土地为标的的固定资产投资增长过快、建设规模过大、新开工项目过多、投资结构不合理等局部“过热”现象。地方政府开始了新一轮的圈地运动，土地开发过度，对我国房地产市场产生了极大的影响，而传统财政政策和货币政策的调控作用日益衰减，我国经济的健康发展面临严峻挑战，必须寻找新的宏观调控手段。根据我国的
宪法，我国城市土地属于国家所有，政府拥有对土地一级市场的控制权，城市土地的所有权属性为我国土地参与宏观调控提供了制度基础。2003年，国务院正式提出将土地与财政政策、货币政策一起，作为国家宏观调控的手段。2004年《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》和2006年《国务院关于加强土地调控有关问题的通知（31号文）》的出台是我国土地政策参与宏观调控的重要标志，近年来密集出台的一系列房地产调控政策，彰显出土地在宏观经济调控中的重要性，如国家在2009年、2010年陆续出台了“国四条”、“国十一条”、“提高存款准备金率”等措施，在2010年3月的全国两会上出台四措施坚决抑制房价过快上涨势头，2010年9月的新政要求完善差别化的住房信贷政策，对贷款购买商品住房，首付款比例调整到30%及以上；各商业银行暂停发放居民家庭购买第三套及以上住房贷款，要加强对消费性贷款的管理，禁止用于购买住房；切实增加住房有效供给；在房价过高、上涨过快、供应紧张的城市，要在一定时间内限定居民家庭购房套数。以上一系列政策透视出中国政府加大房地产调控力度的决心。
我国土地参与宏观调控主要通过调节土地供应尤其是建设用地的供应量、供应结构、供应方式、土地价格、土地权责、土地收益分配等方面而进行的，土地调控政策贯穿了土地开发、利用、收益、保护等全过程。土地利用规划、土地利用年度计划、土地用途管制、土地储备制度、土地税费制度、土地价格指导等是我国土地参与宏观调控的重要途径，而调节宏观经济总量、优化产业和部门结构和实现区域的协调发展是土地参与宏观调控的主要目的。从我国土地参与宏观调控的结果来看，土地调控取得了一定成效，在抑制固定资产投资、规范土地市场秩序、优化产业结构等方面发挥了重要作用，虽然房价高涨、投资过度、城市低水平扩张、土地收益分配等问题仍未得到有效解决，使土地参与宏观调控的有效性受到一定质疑，但是土地作为宏观经济调控重要手段的地位不会改变，在未来的经济运行中仍将发挥重要作用。
4.1.2 对用水定额管理的简要述评
我国从20世纪70年代就开始了用水定额的研究和实践，当时提出的背景主要是应对城市供水不足，用水定额管理主要集中在城市用水领域，尤其是以城市工业用水为主［7］。1981年徐州市首先摸索工业用水大户的定额制定和管理，随后逐渐推广到全国，并将水资源定额扩大到约200个工业产品。1987年原城环部和国家经委颁发了关于完善和制定《城市用水定额》的通知，要求各地搞好城市用水定额制定工作，并于1991年颁布实施，标志着我国城市正式实行用水定额管理。随后，水利部于1999年12月颁发了《关于加强用水定额编制和管理的通知（水资源［1999］519号）》，要求各省、自治区、直辖市应在2001年完成本地区主要用水行业用水定额的编制工作。2002年新《水法》出台，规定我国对用水实行总量控制和定额管理相结合的制度，确立了我国用水定额管理的法律地位。2004年随着黑龙江省出台了第一个地方标准用水定额文件，各省（市、自治区）也根据自身实际情况纷纷出台用水定额管理办法，截止目前，除贵州、、海南外，其他28个省区市均颁布了用水定额标准，用水定额管理覆盖了我国全部北方地区和绝大部分南方地区。在北京，非居民用水已经实施了“定额管理，累进加价”制度，居民用水的定额管理也在跟进，2010年3月，北京部分试点小区启动“阶梯水价”方案，4月，《北京市节约用水办法》（修订草案)出台，要求：社会单位继续实施累进加价的用水制度，首次明确居民用水将逐步实施超计划、超定额累进加价方案，同时逐步建立居民生活用水节水激励机制，居民家庭实际用水量低于用水定额的将给予奖励。
我国的用水定额管理主要包括工业用水定额、农业用水定额和居民生活用水定额，目前全国农业灌溉用水定额基本编制完成，部分高耗水工业行业取水定额已实施［8］。水资源定额管理体系不仅包括水资源定额的编制，分级管理制度、用水指标制度、用水报表制度、超定额超计划累进加价制度、用水计划公示制度、用水定额标准修订制度等大大扩充了我国的用水定额管理制度体系。通过20多年的发展，用水定额管理在节约用水、提高水资源利用效率方面取得了极大的成效，在建设节水型社会的过程中发挥了主要作用。但是，由于各地区的水资源基础不同，在用水定额和指标体系设定上存在较大差异，如何对各地区的用水定额管理进行规范是当前需要解决的问题。而在具体实施过程中，由于缺乏必要的计量仪器，用水定额的实施效果与预期目标存在一定的差距。
4.1.3 对于能源效率标准的简要述评
我国的能源效率标准研究起源于20世纪80年代，以1981年原国家标准局成立全国能源基础与管理标准化技术委员会为标志，我国的能源效率标准制定和修订有了专门的行政机构，开启了我国能源节约的规范化时代。第一批能源效率标准主要是针对家用电器，包括1项电耗限定值的编制通则和电冰箱、洗衣机、电视机等8个家用电器的专项能效标准，于1989年12月25日由原国家质量技术监督局批准，1990年12月1日正式实施。这一时期可以看作我国能源效率标准的起步阶段。能效（电耗）是这次能效标准的限定指标，它的实施对提高中国家用电器的能源效率发挥了积极作用。但由于当时条件所限，标准分析以根据产品市场分布应用概率统计法为主，对标准的技术经济性分析不够，能效指标规定得不是很科学，再加上社会各方面对标准的认识还不到位，对标准的重视程度也不够，因而这批能效标准的实施没有达到理想的效果［9］。
20世纪90年代是我国能效标准的稳步发展阶段。在借鉴国外能效标准经验的基础上，中国标准化研究院（原中国标准研究中心）、全国能源基础与管理标准化技术委员会与国外政府及机构合作开始组织首批能效标准的修订和部分新的家用电器和照明产品能效标准的制定工作，中国能效标准的研究工作进入了一个稳步发展的阶段。而1998年《中华人民共和国节约能源法》的颁布实施将中国的能效标准化工作纳入法制化轨道，同年开始实施的保证标识制度，即节能产品认证制度，为我国的节能产品认证提供技术依据。在这期间，能效标准涉及的产品范围已由家用电器逐步扩展到部分照明电器、商用产品以及工业耗能设备，在指标设定上，除了提高产品的能效限定值之外，同时还新增了节能评价指标。新标准的实施对提高家电产品的能效水平起到了积极的促进作用，据1999年对电冰箱的调查显示，中国主要电冰箱产品的能耗量比1997年降低了9%［10］。
进入21世纪，随着国际能源局势的日益紧张，我国更加注重从“节流”角度来保障我国的能源安全。原国家经贸委制定并的《能源节约与资源综合利用“十五”规划》，将能效标准列入新时期节能的重点任务。这一时期我国的能效标准在研制过程中越来越多考虑到与国际接轨，积极引入“超前标准”的理念，要求能效水平要比产品现有能效水平高15%-25％，促进耗能产品或设备在能源利用效率方面的不断更新换代。2005年3月1日，随着国家发改委和国家质检总局联合的《能源效率标识管理办法》的施行，我国能效标准正式成为企业确定其产品能效等级的唯一依据。在此阶段，我国能效标准得到了全面提升，产品范围和技术内容等方面都有大幅度的变化，并增加了能源效率等级和超前能效两项指标。
经过20年的发展，我国的能效标准在节约能源、观念更新、产品质量辨识方面发挥了十分重要的作用。能效标准包括的范围越来越广，评价指标也趋于丰富和完善，已成为我国能源资源规制的重要组成部分，在我国能源利用效率的提高方面起了极大的促进和推动作用。但是，我国的能效标准与国外相比还有很大的差距，在产品范围和指标限定值的设定上都明显低于国外水平，同时现有的能效标识只是原则性的管理办法，没有强制作用。因此，尽快建立与国际接轨的能源效率标准体系，从法律上规范我国的能效标准，为我国的能效标准提供法律依据是能效标准管理的下一步工作。
4.2 中国国土资源规制的基本取向
国土资源规制在保障国家资源安全、维护市场秩序方面发挥了积极作用，是我国经济社会良性发展的重要手段。总体来看，在今后的经济社会发展中，应明确国土资源规制的地位和功能，进一步强化国土资源作为规制手段在调控宏观经济和资源配置中的作用，进一步规范规制内容和规制方法，适当减少行政干预，优化政府在国土资源规制中的职能，重视经济手段、法律手段和技术手段在国土资源规制中的应用。进一步优化和强化土地用途管制及土地利用强度管制，提高土地资源在房地产调控中的效率。进一步优化和强化用水配额管理在水资源用途管制中的主导作用，调整产业结构，增强水资源配置的经济效益。借鉴能源效率标准的做法，制定水资源效率标准，尝试对水资源的利用效率进行控制。
4.3 中国重点行业和重点地区的国土资源规制
4.3.1 重点行业的国土资源规制
（1）资源型产业的国土资源规制。资源型产业是直接从事自然资源开发和初步加工的产业，一般而言，从事煤炭、石油、化工、金属等矿产资源采掘和初步加工的企业均属于这一范畴。经济效益低、污染强度大、资源浪费严重是资源型产业的基本特点。随着开采难度的加大，储量的减少，资源型产业最终将随着资源的枯竭而逐渐消亡，因此，迫切需要对资源型产业进行国土资源规制，转变发展方式，延长产业链，提升资源附加值，实现资源型产业的“软着陆”。
（2）传统工业的国土资源规制。传统工业是以资源为基础发展起来的，在国家工业体系中地位逐渐下降的工业部门。传统工业由于技术手段相对落后、对资源的依赖较大，在与新型工业竞争的过程中处于弱势地位。运用土地、水、能源等国土资源对传统工业进行规制，提高传统工业的资源利用效率，实现传统工业转型是当前我国国土资源规制的重点之一。
4.3.2 重点地区的国土资源规制
随着剩余劳动力的转移，城市人口急剧增长，城镇化率快速上升，我国的城市化水平从2000年的36.22%上升到2009年的46.6%，年均增长率高达1.15%，而个别地区的城市化增长率更远远高于全国平均水平，重庆的城市化率在8年间上升了16.9%，年均增长率超过2%，同期河北的城市化增加了15.82%，江苏、安徽、江西、河南、湖南、宁夏等省区的城市化水平在最近8年间的增长率也都在12%以上。城市化的过快增长造成城市用地的大量增加，发展空间不足、水资源短缺等问题在我国大城市表现的极为突出，为避免重蹈大城市的覆辙，在我国城市化快速地区实行国土资源规制是十分必要的。目前，我国尚没有针对快速城市化地区而出台的国土资源规制政策，但是对房价问题的规制旁及到快速城市化地区的国土资源规制，并取得了一定的成效。将国土资源作为快速城市化地区的规制手段是我国城市发展的必然选择。
快速城市化带来快速工业化，当前我国的城市化和工业化都处于中期阶段，工业化快速地区的资源短缺、环境污染问题已经逐渐显现，如果不加以有效的干预，“先污染后治理”的老路在工业化快速地区将很快重现，而国土资源是工业发展必不可少的基本要素，运用国土资源对工业化发展速度进行限制是必要且可行的。目前，我国对工业化快速地区的国土资源规制主要体现在由工业化而引发的种种问题的规制，环境影响评价制度、节能减排政策、三废治理等国土资源规制在我国已经得到了广泛的应用。
4.4 研究设计中国国土资源规制指标体系
4.4.1 国土资源规制指标体系的可能构成
国土资源作为经济增长的一种规制手段，将其规制到何种程度，需要借助国土资源指标来进行衡量和测度。本文选择了8个国土资源规制的指标，覆盖了包括土地、水、能源、矿产和森林等在内的国土资源，建构我国国土资源规制的指标体系，各指标的基本特征如表2。
4.4.2 现行统计指标体系的调整与适应
随着经济社会的快速发展和国土资源管理工作的不断深入，特别是国土资源部门参与宏观调控的进一步推进，我国现行的统计指标不能适应国土资源规制的要求，缺乏反映资源宏观形势、资源市场、国土资源节约集约利用、重要矿产新增生产能力等方面情况的指标。我国应按照《国土资源统计工作改革方案》的要求，尽快对现有的国土资源统计指标进行调整，建立一套统一完善的国土资源统计指标体系，废除不适应国土资源管理新形势和宏观调控需要的统计调查任务和统计指标，增加反映市场经济、结构调整、经济效益、自然资源、科技进步、国土资源管理和宏观调控成效等方面内容的指标，适时提出一些跟踪监测国土资源发展态势的统计指标，以满足各级政府决策和宏观调控的需要。
4.4.3 现行干部考核指标体系的调整与适应
我国现有的干部考核指标体系往往强调经济指标，特别是经济总量和增长指标的考核，忽视社会、可持续和人的全面发展的考核。我国的干部考核指标体系可从经济发展、社会发展、可持续发展和政治文明建设4个方面进行构建。经济发展从经济增长、经济发展质量和结构、经济发展的结果3个方面进行考虑，社会发展重点针对当前发展中的薄弱环节和与人民群众生活质量密切相关的内容，可持续发展必须正确处理好人口、资源、环境的关系，政治文明建设要以改进党的领导方式、提高执政能力为着力点调整现行干部考核指标，使之适应我国经济社会的快速发展对领导干部新的要求［11］。
5 讨论与展望
5.1 结论
本文将规制应用到国土资源领域，提出了国土资源规制的概念，认为国土资源规制既是对与国土资源相关的行为的规制，也是以国土资源为手段对企业及地方政府的规制。得出了如下结论：
（1）政府规制理论、稀缺理论、公共物品理论、自然资源基础理论和外部性理论构成了国土资源规制的理论基础，在经济增长过快引发一系列问题的背景下，国土资源的国家所有属性为我国实行国土资源规制提供了可能。
（2）在实施国土资源规制之前，需要摸清区域国土资源承载能力状况，将其划分成不同的国土功能区，并明确关键性国土资源的开发利用标准。
（3）现有的国土资源规制手段主要包括经济、行政、法律和技术手段，土地参与宏观调控、用水配额管理和能源效率标准等是国土资源规制中运用较早且取得较大成效的国土资源规制手段。
（4）今后应进一步强化国土资源规制力度，加强对重点行业和重点地区的国土资源规制，构建国土资源规制指标体系，并对现行统计指标体系和干部考核体系进行调整以适应国土资源规制的需要。
5.2 讨论与展望
本文分析了我国国土资源规制的理论和实践，对国土资源规制的概念、内容等有一个较清晰的认识，初步建立了国土资源规制框架。但是，本文对国土资源规制的理论与实践只是简略概述，没有进行深入、系统的分析。今后应进一步深化国土资源规制的理论研究，扩展国土资源规制的范围和研究领域，建立完善的国土资源规制指标体系，加强对国土资源规制手段和规制方法的探索和研究，使我国的国土资源规制更好地为国家资源安全服务。
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Natural Resources Regulation: Basic Theories and Practices in China
GU Shuzhong1 ZHOU Hong2,3 WU Hong2,3,4 ZHANG Liang1 WANG Xingjie2,3,5
(1.Institution of Natural Resources and Environmental Policy, Development Research Center
of the State Council,
Beijing 100010,China; 2.Institute of Geographic Sciences and
Natural Resources Research, CAS, Beijing 100101,China;
3.Graduate University of Chinese Academy of Sciences, Beijing 100049,China;
4.Shijiazhuang University of Economy,Shijiazhuang Hebei 050031,China;5.Research Center for Sustainable Development of Shandong Province, Shandong Normal University, Jinan Shandong 250014,China)
Abstract Regulation is specific constraint on behavior of enterprises and the families that the government or its specific departments make, based on specific provisions. Based on natural resources base and its scarcity, the attribute of public goods, externality of business activity on resources and environment, this article puts forward the concept of naturalresources regulation, which we think as constraint on behavior relevant to natural resources and a restriction tool of enterprise and local government. The basic contents of natural resources regulation include: a) making clear of the basic condition of natural resources, programming regional natural resources function zoning and natural resources planning, identifying the exploit and utilization standards of critical natural resources; b)optimizing regulation path of nautral resources, strengthening the apply of economic, legal and technology means in the process of natural resources regulation; c) evaluating the effect of natual resources regulation. Natural resources regulation in china mainly contains natural resources participating in macroeconomic control, water resources quota management and energy efficiency standards. According to the practice of natural resources regulation in china, eight indicators have been chosen to frame the basic index system of natural resources regulation, including natural resources, water resources, energy resources, mineral resources and forest resources. At the same time, it is suggested that strengthening natural resources regulation in the key sectors and key areas, adjusting and improving the current statistical indicator system and the cadre assessment system to adapt the need of natural resources regulation.
[关键词] 本土资源 法治 西体中用 法律过程转化 一重反思
无形消耗
一 本土资源的内涵和理解
在市场经济及法治思想刚刚萌芽的中国的今天，各种学术理论观点的争鸣，让我们看到了法治在中国的希望，但就在法治思想尚还幼稚的现阶段，这种思想的冲突似乎也给我国法治建设的道路，方向及方式等方面变的更加模糊和进退两难。特别是在涉及法治建构等根本性问题上，存在有关本土资源以及“西化”，“本土化”等理论的激烈交锋。作者力图在这些问题中有所创新，为法治建设提供更多的选择余地。近年来，以苏力先生为代表的学者提出“本土资源论”，为我国大规模移植西方的法律、法制打了一针镇定剂。我们暂且不论“本土资源论”的正确与否，但这一理论的提出确实也使不少学者和立法者冷静下来，对中国法制建设进程及理论进行反思。
无论是主张“本土资源论”的学者，还是反“本土资源论”的学者。似乎他们都未真正，正面，有意识的阐述本土资源的真实内涵，似乎在概念方面，双方已达成了共识。而作者认为，明确本土资源概念的真实内涵是创立本土资源论及本土资源的利用等相关理论的前提和基础，是其理论可能存在的逻辑起点。基于以上原因，作者着重从本土资源质、量两大方面阐述本土资源的内涵，并以此为基础论述相关理论。
一 从质的方面分析
“资源”在《辞海》中的解释为“生产原料或生活资料的天然来源。” “本土”被解释为“原来生长地”。由此，我们不难得出本土资源的字面意义应“源于原来生长地的生产资料或生活资料的天然来源。”而引申开来，便会有以下几个问题值得分析：
第一 “本土资源”是指所有的资源，还是仅涉及法的方面的资源，也可统称为法律文化资源。其中包括法律资源、法制资源、法治资源及法律技术资源等。苏力先生在《法治与本土资源》一书中说道“寻求本土资源，注重本国传统，往往容易从历史中去寻找，特别是从历史典籍规章中去寻找。这种资源固然重要，但更重要的是从社会生活中的各种非正式法律制度中去寻找。”可见苏力先生所指的本土资源并不限于法律文化资源，作者也赞成这种观点。
第二“本土资源”可以区分为物质资源和非物质资源，具有可消耗性，可再生性或不可再生性。对于物质资源来说，常常具有消耗性和不可再生性。例如，我国的经济形态已从自然经济形态逐步过渡到商品经济形态，从一家一户的家庭农业经济体制过渡到社会化大生产的市场经济体制。传统的经济体制及制度资源已被逐渐消耗殆尽，演变为市场经济体制及商品经济形态资源，那么对于传统的经济体制资源来说，是否还对法治建设具有可利用性和价值了呢？答案是否定的。而对于法律文化资源等其他非物质资源来说，其是否还具有可消耗性呢？由于其本身的无形性，使得我们感觉到此类非物质资源属于精神世界的范畴，具有不可消耗性，但我们可以清楚看到，在外来文化与本土资源的冲突中，有些本土资源被异化了，一些本土资源在冲突中可能被“创造性地转化”为一种新的资源，还有一些外来文化由于自身的不完善及力量的薄弱而被本土化，但不管怎样，本土资源都或多或少地丧失了原有纯粹性，被外来文化侵蚀，甚至吞并。作者把其称为非物质资源的无形消耗。区分有形消耗和无形消耗的意义就在于，有利于从量的方面分析和理解本土资源的内涵。
第三 “本土资源”具有专属性、本土性及纯粹性，也即为一个国家或地区所专属的，完全产生于本国，本社会的历史及社会的资源。苏力先生的“本土资源论”主张建设法治国家应寻求本土资源，注重本国传统，立足本国现实情况，提出要对我国法制建设进行反思。作者对其的研究态度并无异议，它是实事求是精神的体现。但苏力先生研究的并不彻底，忽视了本土资源，本国传统的真正内涵，哪些是本土资源及其数量多少，缺少这些基础要件，使我们不由产生“本土资源论”带有空中楼阁之感。其实，苏力先生对我国法制进程及其理论的反思只是一重反思，仅指出了它的表象特征，而未深入其根源及本质，为此我们仍须对本土资源进行二重反思，三重反思。也即本土资源的真实内涵，以及“本土资源论”的理论基础或是根源何在。从苏力先生的著作中，我们并未清楚看到关于本土资源划分的标准及界限，其中，所谓的本土资源也或多或少地包含了已经被无形消耗的本土资源，从中我们可以找到西方法律理论的影子，而并非纯粹的本土资源，更何谈本土性，专属性？
二 从量的方面来分析
基于以上对本土资源质上的分析，我们可以按照严整的本土资源内涵来分析和判断哪些是真正的本土资源及数量如何。从另一侧面，具体，形象地丰富本土资源的概念，以致更完整，更全面的理解，由于本土资源涉及经济，政治，文化等诸多层面，作者无法一一阐述，另由于该论题的在于讨论法治建设问题，应属于法律的范畴。因此，作者以法律文化资源为对象加以具体分析。
（一） 从价值层面——观念资源分析
庞德认为，价值问题虽然是一个困难的问题，但它是法律科学所不能回避的。即使是最粗糙，最草率或最反复无常的关系调整或行为安排，在其背后总有对各种相互冲突和相互重叠的利益进行评价的某种准则。①纵观我国法律文化的历史演变过程，首先从社会结构方面来看，传统的中国社会结构的一大特点是家与国同构或者说家国一体化，此种结构导致了国政的原型实际上是家务，国法是家规的放大，国家内乱或国民争讼是家内不和睦的延伸。其二，传统中国文明存在法自然传统观念，老子说：“人地法，地法人，天法道，道法自然。”②因此，人道，天道乃是一道，人地法地法天法然，归根结底是法和谐。法自然的文化不存在选择，只有效法自然，一切才能功成事满，违背自然，必然招致灾难。其三，从传统经济结构及基础来看，传统中国是一个自然农业经济的社会，生产力落后，自给自足，缺乏并未养成交换及商业习惯，商品经济因素，这种经济一方面形成人对自然的依赖，妥协关系，另一方面，也塑造了中国人直观、模糊、对称、整体（和谐）、妥协的思想特征。基于上述三方面的分析，我们不难推出传统法律文化的价值是追求一种和谐和无讼。因此，真正追求和谐与无讼的法律文化资源才是真正的本土资源。
(二) 从体制层面——体制资源分析
首先，从法律体制方面来看，以刑为主，诸法合一。其主要法律形式有诰、誓、训、谟，范、刑、律等。从具体法律规范中，我们可以找到两个重要的特点即大部分是刑法规范以及拥有极权的统治者亲自或授命他人颁布的规范。因此，也暴露了其“君权至上”，“专制集权”的精神实质。
其次，从权力体制及分配结构方面来看，虽然各个历史时期的国家机关的设置体制和权力结构并不尽相同。但自秦汉以后，所有的立法，司法与行政权均臣服于皇权，皇权的至高无上是通过法律来确认和体现的。司法和行政的合一以及司法不具有独立地位更进一步说明了所有大权都被国家政权者——皇帝牢牢控制着。
基于以上两方面的分析，可以看出，传统中国法律文化中的体制资源体现了君权至上，集权专制的实质，其精神本质即是“人治”。因此，以“人治”为精神核心的体制资源才是真正的本土资源。
（三）从经济结构，体制及运行模式层面——经济基础资源分析
经济基础决定上层建筑。经济体制，结构及运行模式也在一定程度决定并影响着观念，传统，价值以及意识形态等非物质资源的取向与选择。为了便于全面理解本土资源量上的内涵，作者主要分析经济基础资源的具体内涵及变化。在新中国成立之前，中国社会始终以私有制为基础，处于自给自足的自然经济形态，尽管其中也包括了一些交换、商业习惯等商品经济的因素。新中国成立后，中国经济以公有制为基础，实行计划经济的运行模式，给我国经济，法制，文化等各方面造成了巨大损失。90年代初，邓小平同志南巡讲话中，解决了市场经济姓“资”姓“社”的问题后，市场经济终于在中国这片土地上落脚了。传统的自然经济基础资源已逐渐分化，消耗而为商品经济资源代替，不断退出本土资源的范畴。除以上论述的三种以外，本土资源还包括一些法律技术资源，法律典籍资源以及习惯法资源，这里不在一一阐述。
通过以上分析，我们可以看出诸如经济基础等物质性资源由于客观情况的影响，逐渐消耗，而在量上不断减少。而对于观念资源、体制资源等非物质性资源却由于外来文化的侵入，即所谓“无形消耗”而丧失纯粹性，一些也在退出本地资源的范畴。因此，专属，纯粹的本土资源在西方强势资源的优劣对比中，进行着自觉或不自觉的物质和非物质的消耗而走向衰弱。
二 法治建构模式
谈到本土资源其自然会引申到法治及法治建构模式的问题上。目前，我国在法治建构理论中存在三种观点。即“中体西用”，“西体中用”，“先中体西用，在逐步过渡到西体中用”。持“中体西用”的学者主张立足本国国情，注重本国传统资源，强调国家之间的差异性以及本国情况的特殊性，以本土资源为本体（理论框架），以吸收、借鉴、转化西方资源为辅，来建构我国的法治理论。持上述观点者实事求是的精神值得肯定，但他们仍停留在一重反思上，而未对问题追根求源，进行二重反思，三重反思，阐明本土资源的内涵及数量。因此，在面对一些诸如“本土资源是什么，有多少，可利用性怎样，能作为“体”吗？”等问题时，常常陷入尴尬境地，由此而建的“中体西用”的理论更无法站稳脚跟。而对于持“先中体西用，再逐步过渡到西体中用”的观点学者，则是在西方资源与本土资源的强弱对比中的妥协，体现了他们吸收、借鉴西方资源的渴望，另一方面又担心在此过程中而带来的冲击和动荡。因此，他们便运用一种看似有理的“过程论”来掩盖这种理论基础的虚空。究其原因，其一，他们并没有正确分析本土资源的真正内涵，因而无法在中西法律资源的对比中作出明确的选择。其二，该理论的逻辑起点是建立在中体西用上，试想在“人治”思想框架下，去发展我们所谓的“法治”，那我们的法律规范应体现“人治”还是“法治”呢？其精神实质永远摆脱不了“人治”的束缚。因此，以此建设我国法治也只能在“人治”的陷阱中越陷越深，更何谈转化到“西体中用”以及法治的建立和现代化？然而，对于持“西体中用”者，则是在中西法律资源的比较中，充分分析本土资源与西方资源的内涵，价值取向以及社会政治，文化，经济等诸多因素的基础上而提出的反映在法治建构模式的理论。作者在总体框架上同意此种理论，但涉及某些具体问题上，并不完全苟同。希望能提出几点问题引出对传统“西体中用”理论的反思。
一 首先分析“西体中用”理论的可行性。
（一）从经济上看，目前我国传统的自然经济形态已逐渐瓦解，商品经济形态逐步建立，市场经济体制也已渐入正轨。市场经济是法治经济，客观上要求有充分完备的法律及法制来确认、维护和保障公平竞争的经济关系和市场秩序。在这一点上，我们是率先引进了西方的市场经济理论来建构我国的经济体制，模式以及运行方式，并不断减少差距，日趋完备，因而具有更多融通性和共性，从而也为法治领域中的“西体中用”理论奠定了经济基础。
（二）基于以上对本土资源概念质、量上分析，我们不难得出中国传统本土资源在西方文化的冲突与影响下，进行着无形或有形的消耗，无论在本质，还是数量上，本土资源已无法在法治建立及现代化的过程中担任“主体”角色，而只能退到配角的地位中。二 对传统“西体中用”理论提出的几点问题
（一）“西体中用”的时空条件合适性问题。也即在我们引进西法律资源时，应充分考虑到与目前我国国情的适应性问题。特别是与经济基础，政治体制的适应。而我们当前的“西体中用”理论并没有对这一问题给予足够的重视，而是大量地移植西方现行的法律，构建西方的法治模式，从而带来很大的盲目性和急功近利性。其效果是许多法律无法得到实施。市场经济固然需要法治的保障，但不是法律越多越好，越先进越好。它存在一个与市场经济相适应，实良性互动的问题。反之，则阻碍市场经济的发展。因此，在“西体中用”理论应注意找到一个合适的接轨点。尽管当前西方的法律较为完善，体制也较为完备，但它并不是我国现在要找的接轨点。因为它所赖以存在的是成熟的商品经济形态，充分发展和积累的经济基础以及较为完善的政治体制。而这些并不是我国目前所具有的。比较中，我们可以发现我国的国情与资本主义市场经济刚刚建立，现代法治思想刚刚萌芽时期的社会背景有很大相似之处。因此，在我们建构当前法治模式时，更要着重考虑西方国家相应时期的法律规范，法治模式，避免盲目与国际接轨。而这才是我们所要找的合适的接轨点。
（二）“西体中用”存在一个法律过程转化问题。所谓“法律过程转化”就是一个具体法律过程完结后，向与它有必然联系的另一具体法律过程逐渐过渡或飞跃。⑤由于这一转化过程具有不间断的连续性，因此，也无法划出一个明确的界限来区分这两个具体法律过程。但为了方便理解和阐述该问题，我们以上述的接轨点为分界线来区分为接轨前，接轨后两个法律过程。我们知道，法律作为社会现象，其生成，发展，变更及消亡过程中存在着一个普遍适用的规律。而目前我国 在法治理论领域也存在着“自然演变论”和“政府推导论”。前者主张法具有内在的演变规律，在法的发展过程中应顺应这一规律，而减少或排除政府推导等其他外力的干扰。“政府推导论”认为政府具有认识规律的能力及前瞻性，强调人的主动能动性。通过政府的模式设计，发展规划来推动法律的发展。作者认为在接轨之前的法律过程中，即吸收西方法律资源来建构我国法治模式和框架的过程。由于，我国的特殊的经济基础，传统文化以及“人治”精神的毒害，再加入“”时期，对我国法制的践踏，使得我国法治的发展偏离可法的内在发展规律，呈现出畸形甚至甚至后退的发展趋势。因此，在这一时期，政府应充分运用其主观能动性，认真比较分析中西方法律发展的历史演变过程，正确认识法的发展的内在规律。及时矫正畸形的发展方向，使其渐入正规。其二，在我国法制建设与市场经济二者诚良性互动趋势以后，由于人主观认识能力的无限性及人性的不可信任性，必然要使政府的身份由积极推导者转化为消极裁判者，以免因政府推导的力度，方式不当而阻碍法治正常发展，这是有前车之鉴的。
（三）以上两个问题是宏观性的，具有普遍意义的问题，而在具体如何引进西方资源来建构我国法治模式上仍存在一些问题值得注意：其一，西体中用，观念先行。我国法制进程的艰难，西体中用理论的最大挑战也就在于观念的深入人心。而对于我国目前的法制建设，不应先盲目的大规模移植西方国家的法律，而应先引进西方法律的思想及价值观念，大力普及法律观念，法律思想的教育，为我国法治的建构以及以后的顺利实施奠定坚实的观念基础。其二，”西体中用”不仅局限于立法环节，还应包含执法，守法等环节，不应仅限于法制领域，还应涉及行政，司法，道德，文化等领域。注重法制与政制，权制等体制间的相互协调和保障，从而使”西体中用”的理论具有更强的实践意义和效果。因此，在我们移植西方具体法律规范的同时，还应改进我国的行政，司法体制使之相互协调，给于我国法治模式建构以支持和保障，从而使法律顺畅实施，达到预期的效果。
【关键词】人力资源；人力资源管理；信息化建设
随着信息技术飞速发展及其对社会经济各方面的强力渗透，无疑对人力资源及其管理也产生了深刻的影响。为此，人力资源管理正面临着一种前所未有的挑战。而人力资源信息化管理模式作为传统人力资源管理和思维方式的一种创新，它突出体现了团队协作的精神，充分发挥信息技术的优势，提高了人力资源管理效率，近年来受到我国企事业及机关单位的欢迎和推广。因此，我们有必要对人力资源信息化建设进行交流与探讨。
一、人力资源管理信息化建设的必要性和紧迫性
信息技术的发展，引发了人力资源管理的思维方式和管理模式一系列变革，为此，人力资源管理信息化建设已势在必行。这是因为：首先，人力资源管理信息化是我们实现现代化办公的需要。传统的人力资源管理技术由以纸、笔为主体，到以电话、传真、打字机为主体，其效率都较低。在以互联网为代表的信息技术飞速发展的今天，计算机及其网络已成为人力资源管理者的主要劳动工具，不论是人员培训、岗位分析、招聘和录用资料的处理，还是面谈、笔试、绩效评估，计算机在国土资源系统的应用都很普遍。互联网技术应用到人力资源管理中，可以使系统内的员工和领导前所未有地相互连接到一起。一方面，高层管理者可以做到向全体员工即时信息、实施在线培训和交流，员工也享有前所未有的相互交流信息的权力。另一方面，网络使得员工能在任何时间、任何地点进行工作及团队合作，加快办公现代化、自动化的进程。其次，人力资源管理信息化还是我们各单位深层次发展的需要。信息技术的发展，使单位员工个人的知识、才能、经验和抱负比以往任何时候更为重要。而任何人都不可能是十项全能，这就要求员工重视相互交流、学习，重视依赖彼此的长处完成共同的任务。例如，我们国土资源系统建立自己的网络并与因特网互联，就有可能穿越时空利用单位内外部的人力资源解决好这一问题，从而降低人力资源成本，增加人力资源组织有更多的柔性，增强单位或部门的竞争力或适应性。如今，跨职能部门工作的高效团队出现也就充分印让了这一点。而国土资源系统作为国家土地矿产资源管理的重要部门，人力资源信息化建设必须引起我们高度的重视。
二、国土资源系统人力资源管理信息化建设现状分析
国土资源系统人事劳动部担负着各单位机构设置和中层管理人员的管理工作，专业技术人员和技师的评聘、劳动组织管理、本单位工资、奖励基金和津贴的归口管理，职工继续教育和新进职工岗前教育的归口管理，职工奖惩管理和劳动人事方面的经济责任制考核，本单位社会保险的归口管理，以及相关人力资源的统计、规划、分析、预测等工作。原有的人事管理系统突出表现在以手工方式和人事档案信息的静态管理、分散管理为主，这种传统的人事管理软件已难以适应企业发展的需求，而且系统本身存在许多缺陷，涉及的面也只局限在人事档案的简单统计及工资奖金的管理。其中，很多管理系统由于开发时不够成熟，存在系统故障率高，实用性差的缺陷，由于缺乏维护，部分功能已经瘫痪。加上各项目劳动人事数据由各家自行管理，存在数据散乱、共享性差，集成化程度低的缺点，造成了数据格式、报表格式的多样性和操作上的复杂性，不利于纵向、横向的信息共享和数据交换，远远没有发挥出已有的计算机网络的作用，不符合建立统一的人力资源管理系统的要求。
三、加强国土资源系统人力资源管理信息化建设的若干对策与建议
先进的管理信息系统，能够帮助国土资源系统各单位准确掌握本单位有多少人、发多少钱、缴多少费，能够适应人力资源管理对信息的及时、精确、有效的要求，能够实现人力资源共享，能够减轻人力资源管理人员的劳动强度，有利于单位制订人力资源规划，更好地贯彻落实企业发展目标。针对当前国土资源系统人力资源管理现状，笔者认为加强人力资源信息化建设应着手抓好以下几个方面：
（一）明确建设目标和任务，精心组织与合理安排
一方面我们对人力资源管理信息系统工程的建设难度要有足够的估计，对建设过程、模式的认识要统一，在应用软件的开发和使用过程中，开发人员与实际操作人员要有效沟通和协调。另一方面，作为本单位领导，应充分重视并参与到这项工作中来。根据国土资源系统目前的实际，笔者认为人力资源综合管理信息系统应以先进的管理思想为载体，从人力资源管理角度，提升本单位“以人为本”的核心竞争力。为实现这一目标，应采用面向对象的软件开发技术，构建完全开放性的应用平台，通过不同的权限设置来实现不同的人力资源管理模式，并有效整合当前最流行的人力资源管理理念，通过软件应用贯彻到人力资源管理的日常运作之中。具体来说，主要有以下几点：
1．面向网络，采用大型、通用性好的Oracle9i数据库机制。充分考虑系统在实现国土资源系统人力资源现代化管理方面的需要，保证数据库结构的统一性和相对独立性，以及数据在传输时的绝对安全性。
2．根据用户业务需求和功能要求，采用B／S与C／S相结合的体系结构，充分考虑用户利益，保证浏览查询者方便操作，系统更新简单，维护简单灵活，易于操作。
3．坚持标准化、规范化原则，提供灵活的建库机制。系统在信息指标、信息代码等方面遵循国家信息标准，保证数据的规范性、统一性；同时提供多种数据转换接口，实现人力资源管理与其他数据库类型的成功转换。
4．提供灵活、易操作的业务管理功能，实现人事业务职能化管理与基础信息管理的有机结合。
5．提供用于输入的列表、模板组件和用于输出的报表组件，使系统直观，操作性好。
6．为适应人事管理工作需要，提供安全的用户权限管理机制。
7．灵活的数据导人导出及强大的图表分析统计功能。
（二）根据实际需求，科学规划和设计信息系统
国土资源系统人力资源管理工作涉及的范围是方方面面的，因此，系统的设计务必灵活、方便、周到。在选择应用软件开发合作伙伴时，不宜迷信有关现成的软件，建议事先应该有整体的设计思路。在硬件投入上，应及时到位。当然，如果经费有限，可根据实际需要的轻重缓急，在满足最基本需要的前提下分步实施，逐步完善。
就当前国土资源系统人力资源管理而言，我们可采用eHR（电子化的人力资源管理）。即把先进的信息技术运用于人力资源管理，为单位建立人力资源服务的网络系统，使人员管理流程电子化。提高效率是eHR的根本目的，而电子化则是实现这一目的的手段。一方面，eHR可以缩短管理周期，减少HR工作流程的重复操作，使工作流程自动化，减少不必要的人为干扰因素；另一方面，eHR可以使HR部门从提供简单的HR信息转变为提供HR知识和解决方案，可以随时随地向管理层提供决策支持，还可以建立支持HR部门积累知识和管理经验的体系。基于这一思路，我们可将国土资源系统人力资源管理对象分解为最基本的5个元素：人员、团队、职务、职务簇、关联。通过这5个元素的不同组合，最终形成人力资源管理的各个模块。在五大元素的基础上，再根据数据管理、流程管理、工具管理、战略管理的顺序逐层开发，实现人力资源管理对象从基础层到战略层全面深入的管理。
（三）注重基础工作，进行业务流程再造
基础工作作为人力资源管理信息化重要内容，将直接关系到人力资源管理信息化的成败。而就当前国土资源系统人力资源管理信息化基础工作来说，主要包括有几个方面：
1．人事综合档案管理。人员基本信息管理，即实现对人员基本信息库的增、删、改操作及人员基本信息库的导入与导出，并能实现对人员有关基本信息的综合查询及打印功能。
人员统计分析管理：实现人员档案库中所有人员按特种类别进行的综合统计分析，并能以形象的图表格式显示。
人员变动数据库管理：当员工的基本信息发生改变时，此时由人员基本信息库动态生成人员变动数据库及离退休人员管理数据库。
2．综合业务管理。新进员工管理：实现对系统内各单位所有新进人员包括大中专毕业生、复转军人等，个人基本信息和上岗前学习培训情况及上岗工作分配情况的有关信息管理。
员工内调管理：实现对系统内所有内调人员调动前后的基本信息管理，并对职工基本信息库进行及时更新。
职工离退管理：实现对在职人员的离退变更管理及离退通知单的打印．并实现离退人员的基本信息向离退休库的自动转换。
人事调动统计管理：按年度汇总统计职工变动情况，为人力资源统计分析提供详实可靠的数据，便于上层领导随时掌握。
技能鉴定管理：实现对所有参加技能鉴定人员的相关政策查询，网上报名、资格审查、成绩等功能，并能实现对相关内容的打印功能。
3．离退休管理：包括离退部门及离退类别数据字典维护，实现对企业内部：离退人员基本信息及工资相关信息的维护、查询及统计，并实现数据的导入和导出。
4．工资奖金管理。工资变动管理：实现对全局岗位工资及非岗位工资的变动通知管理，并实现变动通知单的打印及数据的导入导出功能。
月工资管理：实现系统内各单位月工资的统计汇总及打印。
月奖管理：实现对系统内各单位各有关部门月奖的核算及部门发放通知单的打印，并实现月奖汇总管理及数据的导入导出功能。
一次性奖管理：实现系统内各单位一次性奖金的发放及统计汇总，并实现一次性奖金发放通知单的打印及数据的导入导出功能。
经济责任制奖管理：实现系统内各单位经济责任制奖金的发放及统计汇总，并实现经济责任制奖金发放通知单的打印及数据的导入导出功能。
零星奖管理：实现系统内各单位零星奖的发放及统计汇总，并实现零星奖发放通知单的打印及数据的导入导出功能。
奖金汇总管理：可灵活按用户的汇总时间要求对系统内各单位或部门发放奖金情况进行统计汇总管理，并实现报表的打印及数据的导入导出功能。
5．系统维护，即主要包括用户口令权限设置、系统数据字典、平均工资设置及年工资数据维护。人力资源中的每项数据都关系到每个人的人事档案信息，为了确保数据的保密性和安全性，系统必须有严格的权限控制，系统管理员可根据业务性质分配权限，各授权用户只能在授权范围内对每个字段或每个模块进行数据录入、查询及修改。严格的权限控制确保了系统的安全可靠运行。
值得强调的是人力资源管理系统模式应符合劳动人事部的功能需求并结合现代人力资源管理先进的管理理念来设计和开发，首先应关注“员工信息”和“职务职能”两个最基础的数据管理，在数据管理规范的基础上，再遵循人力资源自身的业务特征和管理逻辑。依据规范的人力资源管理流程构建人力资源管理平台，并借助这个平台，通过“组织管理”和“员工管理”两种最主要的人力资源管理手段，实现人力资源管理的基本功能。
当然，人力资源管理信息化建设是一项随着人力资源管理发展而需要不断完善和改进的系统工程。因此，我们需要有充分的思想准备，并坚持不断创新，与时俱进，只有这样我们才能真正构建适于社会经济发展的人力资源管理信息化系统，最大限度地发挥出人力资源的潜能。
［参考文献］
[1]王宏．人力资源管理信息系统的自助服务[J]．有色金属工业，2005，（9）．
[2]宋荣国．新经济时代企业人力资源管理模式变革探析[J]．现代管理科学，2005，（10）．
关键词：我国；土地资源保护；问题；对策
1我国国土资源利用与保护工作当中存在的问题
1.1大规模违规圈地，导致耕地资源数量迅速减少
近年来，随着我国工业化进程加速，城镇化水平不断提高，客观上需要为工业制造业、基础设施建设、城镇建设提供更多的土地资源保障；而主观上则由于管理方面的原因，一些地方城市过度扩张、盲目设立开发区、乱批滥占耕地，在财政压力和政绩驱动下，一些地方政府为追求政绩，好大喜功，搞“形象工程”，乱占滥用土地，把土地资源作为地方上“原始积累”和政府消费的财源，通过土地“农转非”这种土地使用形式转变过程中产生的巨大土地收益，大量获取土地资本增值收益，用于其原始积累，造成我国目前土地资源的合理利用，尤其是耕地保护面临着十分严峻的形势。
1.2土地资源质量退化及生态破坏
（1）土地沙漠化。
我国现有沙漠及沙化土地面积达168.9万平方公里，比建国初扩大了34.4%,占全部国土面积的17.6%。据报道：我国土地沙化的扩展速度，20世纪50-60年代为1560平方公里/年，70-80年代为2100平方公里/年，90年代为2400平方公里/年。目前，这一速度己经上升到2460平方公里/年。
（2）水土流失是土地退化、地力减退的重要原因。滥砍滥伐、过度垦殖，是导致水土流失的主要人为原因。目前全国水土流失面积达356万平方公里，占国土面积的36.8%，建国以来修建的8.4万座水库中的总库容已淤积了40%，每年造成的经济损失超过100亿元。
（3）土地污染。
2积极推进政策调整，切实做好土地资源的保护和可持续开发利用工作
2.1转变经济增长方式和土地利用方式
（1）调整产业政策，转换经济增长方式，优化土地利用结构。
产业政策包括产业结构政策、产业组织政策、产业技术政策和产业布局政策等。经济较发达的特大城市的产业一般都处在“二、三、一”的阶段，产业结构调整的方向是大力发展第三产业，使产业结构调整为“三、二、一”的结构，这是因为，就土地利用集约度和效益而言，一般是第三产业的利用集约度大于第二产业，而第二产业又大于第一产业。
产业技术政策与产业布局政策的调整应是由资源密集型的产业向资源集约型的产业转化，促进技术结构的升级和布局的集中。在农业内部进行调整时，也应该向土地集约利用性的农业耕作方式和种植方式转化，鼓励发展各种土地节约型技术和项目。
（2）正确引导城市化进程，提高土地利用的集约度。
中国的城市化进程时刻受到资源尤其是土地资源的约束，所以在城市化过程中，土地利用应注意以下问题：
(1)确定土地利用总体规划的主导地位。
土地利用总体规划的实质是根据社会经济发展需求对土地资源进行再分配，应着眼于土地的可持续利用，其基本核心是如何处理“吃饭”和“建设”的关系，规划方法应以“供”定“需”，并考虑当地的实际需求。因此，土地利用总体规划应处于主导地位。
(2)控制建设用地，提高土地集约利用水平。
土地集约利用，是指合理投入劳动、资本和技术，充分挖掘土地潜力，以获得土地最佳的综合利用效益。在城市化发展过程中，要达到城市化水平的稳步提高和耕地数量压力缓解的双赢，其唯一的途径是土地集约化利用。在科学规划的基础上合理利用土地资源，提高土地利用的集约化程度，采取“高度”内涵式和“合理”外延式相结合的发展方式，严格控制城市空间的“摊大饼式”外延扩展，采用组团式发展。
(3)挖掘城市土地潜力，提高利用率与产出率。
确定以内涵为主的城市发展方针，充分挖掘城市存量土地的潜力，加强城市基础设施建设，提高土地容积率、产出率。不断调整区域城市结构、城市用地结构和用地布局，考虑城市、集镇相互协作，取消重复设置，减少城市化过程中不必要的耕地浪费，
2.2加强对土地使用方式的管理，保护耕地资源的数量稳定
（1）以基本农田保护为重点，实施弹性耕地总量动态平衡政策。
实施耕地总量动态平衡政策是中央政府在我国耕地面积持续减少的情况下，出于国际和国内粮食安全考虑做出的正确决策，目的是保证“十分珍惜和合理利用每一寸土地，切实保护耕地”这一基本国策的贯彻落实。一直以来，中央以及各地政府在各种规定中着重于耕地的数量保护，对新开垦土地的质量标准要求模糊，更没有考虑土地开发对生态环境影响，以及区域人地关系的差异，这在一定程度上影响了该政策的实施效果。因此，应当以这样的耕地总量指标作为实现动态平衡的目标，实施有弹性的耕地总量动态平衡政策。
（2）严把用地审批关。
根据动态规划严把用地审批关，对改变用途的耕地加强批后实施监管，坚决纠正、收回各种违规、不符合国家产业政策的项目用地。对不切实际的“形象工程”项目，一律不批准用地。对重点地区、重点城市、重点项目组织检查，强化建设用地批后实施的监督管理，全面落实建设用地备案和批后核查制度，建立土地利用信用评价机制。
（3）全面实施国土资源管理听证制度。
拟定或修改基准地价、编制或修改土地利用总体规划、拟定或修改区域性征地补偿标准和安置方案、拟定非农建设占用基本农田方案的，应当告知当事人要求举行听证的权利，当事人要求的，国土资源主管部门应当组织听证，为今后国土资源主管部门践行执政为民、全面推进国土资源管理依法行政，加速国土资源管理部门政府职能转变和管理方式创新提供较为完善的实体和程序保障。
2.3加强对土地资源质量保护，减少因质量下降而导致的资源流失
（1）实行以退耕还林、退耕还草以及休耕为主的农地保护措施，保护土地质量。
实行农地保护可以减少土壤的侵蚀量，减轻水土流失。退耕还林、退耕还草、休耕就是将容易发生侵蚀的地区的耕地转化利用方式为林地、草地或者休耕，用于更好的涵养水源，防止水土流失。从长远看，通过农地保护措施，可以维持和稳定粮食以及一些重要经济作物的生产能力。按照经济学家和农业专家的相关分析，农业有其自身的生产周期和生产规律，在这个生产周期中，土地资源的利用是个非常重要的因素。
（2）以中低产田改造为中心，提高土地生产力。
我国的耕地面积持续下降趋势明显，为满足不断增长的人口需要、保障生态退耕的顺利进行、有效遏制耕地质量的进一步下降，必须集约利用土地，提高耕地生产力，以中低产田上改造为中心，大力加强基本农田建设。我国中低产田土比例大，投入增产效益明显，改造中低产田较开垦荒地、土地复垦投入少，用工省、见效快、效益高。因此，挖掘耕地生产能力应该以改造中低产田为中心，荒地开垦和废弃地复垦要进行经济性研究。
2.4加强对土地资源的生态环境保护
农药和化肥的使用在给农业带来了巨大效益的同时也对环境和生态平衡造成严重的破坏，成为发展生态农业的主要障碍之一。①农药的使用导致抗药性虫害的出现。一种杀虫剂对某种害虫长期使用，害虫对农药就会产生抗药性，使得人类施药次数和使用量不得不增加，从而加剧了环境污染。②农药的使用导致农业生态体系中生物群落发生变化。多数农药在杀死害虫的同时，也杀死了大量的益虫，中毒的昆虫被啄食，又害死鸟类，使害虫的天敌大量死亡，而天敌的繁殖能力远不如害虫，结果反而有利于害虫的迅速繁殖，破坏了天然生态系统的平衡。
化肥的使用也是如此。现代农业是以高投入、高产出、高效率、可持续发展为特征，而与此密切相关的肥料更是现代农业生产和发展的极其重要的物质基础。在肥料、种子和水等粮食增产三大可控制要素中，化肥的作用率己达30%-40%。但是肥料在我国的使用仍旧存在着很多的问题。首先，肥料对粮食增长率的作用不断下降，即肥料利用率在我国尚处较低水准。而且，肥料的大量施用还带来环境污染等影响，这是肥料行业面临的主要问题。
所以，加强农业生产中的环境保护，在农药和化肥方面应该实施科学施用的原则。一方面，化学肥料的开发、生产和施用等诸多方面都应予以重视；另一方面，要科学施用化学农药，将农药对土壤生态环境的污染降低到最低限度。
参考文献
［1］刘吉平。我国土地持续利用亟待研究的几个问题［J］.地理学与国土研究，1999，（3）.
［2］陈美球等。土地健康与土地保护［J］.中国土地科学，1998，（4）.