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[关键词]公共管理；多中心治理 ；文献计量分析
[中图分类号]D63 [文献标识码] A [文章编号] 1009 ― 2234（2014）11 ― 0111 ― 05
[收稿日期]2014 ― 09 ― 22
[作者简介]廖若帆（1989―），女（彝族），云南楚雄人。硕士研究生，研究方向：人力资源管理。
前言
在公共管理领域，公共组织为实现组织目标，曾掀起了无数次改革浪潮，并逐渐由传统官僚统治模式向治理模式转变。这种改革实践又同时促进了公共管理理论的发展，其中多中心治理就是众多理论成果中的一个。“多中心治理”是一种直接对立于一元或单中心权威秩序的思维，它意味着地方组织为了有效地进行公共事务管理和提供公共服务，实现持续发展的绩效目标，由社会中多元的独立行为主体（个人、商业组织、公民组织、政党组织、利益团体、政府组织），基于一定的集体行动规则，通过相互博弈、相互调适、共同参与合作等互动关系，形成多样化的公共事务管理制度或组织模式。〔1〕 多中心治理的核心是引入市场、企业、社会和非盈利组织参与治理，打破政府对公共管理的垄断，使治理主体由单一走向多元，权力由集权走向权力分散。
我国十八届三中全会《全面深化改革》中提出“推进国家治理体系和治理能力现代化，即治理主体多元化，方式法治化，不再是简单命令式、完全行政化的管理。”这一理念的提出为国家治理展示了全新的视野，而且多中心治理目前在我国具有很大的需求性。因为随着多元社会的发展，公众的需求越来越高，单一的治理方式本身具有局限性，政府在提供公共产品和公共服务时难以满足公众高品质、多数量的需求，供给与需求之间存在的这种矛盾，以致社会矛盾突出，政府公信力下降。在诸多社会问题面前，多中心治理是我国推进国家治理体系和治理能力现代化建设的重要手段之一，至此多中心治理理论的研究具有十分重要的实际意义。
多中心治理作为公共管理研究的重要领域，涵盖了行政学、政治学、经济学、社会学等多个学科，引发了众多领域专家学者的关注。已有专家学者从不同视角对多中心治理进行了研究，并有大量文章发表。但从已刊载的关于多中心治理的文章来看，大部分文献是从定性的角度来进行研究，缺乏定量的分析方法。所以本文利用文献计量学方法对公共管理领域多中心治理研究现状与趋势进行定量分析，以comKI数据库收录的文献为研究依据，以此科学客观地了解公共管理领域多中心治理的研究现状和发展趋势。
一、文献综述
多中心治理兴起于西方20世纪80年代，随着我国新公共管理的发展，多中心治理理论越来越受到国内相关学者的青睐，所做的研究涉及到多中心治理的内涵、多中心治理的主体、多中心治理的公共服务、多中心治理的机制和多中心治理的评价体系等方面，理论发展逐渐趋向成熟。
首先，多中心治理的内涵。王兴伦对出现在公共管理领域中多中心治理理论进行梳理的基础上认为多中心是指多个权力中心和组织体制治理公共事务，提供公共服务。多中心意味着无中心，对应着单中心，反对权力的垄断和集中化。〔2〕杨志军在波兰尼《自由逻辑：反思与辩驳》一书中提出的多中心秩序的基础上，认为多中心治理理论指向的是政府向社会分权、权力回归于民众、民间社会的兴起和国家政府权力的相对弱化，并鼓励公民参与地方或社区的公共事务管理的全过程，倡导培育和提升公民的自主管理能力。〔3〕治理也是理解多中心治理内涵的核心词汇，龙献忠认为治理理论的核心内容之一就是要打破政府作为唯一管理主体和单一权力中心的现状，实现管理主体和权力中心的多元化，形成多中心治理体制。〔4〕正确把握多中心治理的内涵是进行公共管理的基础，学者们所提出关于多中心治理的概念通俗易懂，共同之处都是打破传统的政府垄断、分权，由多个参与主体共同进行治理。
其次，多中心治理的主体。多中心治理的主体强调的是多元主体，已不在局限于政府的垄断。在公共服务领域邓悦从多中心公共卫生服务的角度，提出各级政府主体、市场主体、群众和社会主体这三种治理主体协同治理的模式。在教育领域吕淑芳、龙献忠、胡颖从对政府、市场和第三部门对多心治理的参与主体进行探讨。龙献忠、胡颖指出运用在高等教育领域，即管理主体并不只有政府一个公共权力中心；除政府外，社会上还有一些志愿性的或属于第三部门的机构，如志愿组织、非政府机构、教育中介组织等，都与政府一道维持治理秩序、参加合作与竞争。〔5〕在公共政策产出方面，刘东杰认为在多中心治理下，公共政策产出的多元主体，既有个人，也有组织，且个人也已不再局限于执掌公共权力的法权机关工作人员；组织也不再局限于公共权力机关，甚至公共组织。〔6〕
最后，多中心治理的机制。不同的学者从从多中心治理的供给机制、运行机制、合作协商机制对公共管理的各领域的治理进行研究。韩峰在公共物品的供给方面认为既然只能由政府供给公共物品的“神话”已经被打破，政策分析学家们则开始论证由市场和非营利组织供给公共物品的可能性，事实证明，随着新的政策工具的不断发明、科学技术的不断发展，公共管理体制的不断创新，由市场和非营利组织来供给公共物品是完全可行的。〔7〕而何明升、高献忠是从网络秩序供给的角度对公共物品的供给机制进行分析，指出供给机制要民主化。网络秩序供给应当是政府主导自上而下模式与业界、公众主导自下而上模式的统一，生成于多种相互发生影响的行为者的互动过程，所以要求政府部门与网络业界及网民要一起解决问题，实现公共利益的最大化。〔8〕从以上学者的研究可以看出多中心治理供给机制走向多元，并分析了单元供给机制的一些困境。
二、数据来源及研究方法
本文对2003―2014年间公开发表在comKI数据库的多中心治理研究的文献进行了计量分析。文献计量分析法是以文献信息为研究对象、以文献计量学为理论基础的一种研究方法。〔9〕本文利用文献计量分析方法对年发文数量、内容、文献来源、被引频次等方面进行统计分析，从特定的角度了解我国12年来多中心治理研究发展水平与动向。comKI数据库收录了期刊、硕博士、会议、报纸等大量文章，涵盖的范围比较广泛，选择该数据库进行文献计量分析具有代表性。
以多中心治理为主题进行检索，最早的论文出现在1989年，但是与多中心治理主题不相关，与之相关的第一篇论文出现在2003年，因此将2003年作为文献检索起点。本文以comKI收录的以“多中心治理”为主题词的2003―2014年的研究论文为文献源。共检索文献921篇，操作时间为2014年5月4日。删除重复冗余的数据文献后，共获取文献样本851篇。
三、多中心治理研究文献计量分析
（一）多中心治理研究文献的年载量分析
研究多中心治理的年度发文量能够直观的反应出该领域的研究情况。从图1可以看出，近十二年来多中心治理研究文献分布状况及趋势，2003年发文数量最少，只有5篇；在2008年首次出现下降的现象，但2009年到2013年一直呈大幅上升的趋势，这说明多中心治理的研究总体上稳定上升。2012年达到高峰，文章数量达到148篇，说明在2012年是多中心治理研究的热潮。由于comKI数据库的更新具有滞后性，2014年的数据尚不齐全，实际的研究数量还没法统计，但从目前的发展趋势来看，2014年的研究数量会高于2013年的发文数量。
总体而言，我国以多中心治理为主题的研究已经悄然兴起，并且研究呈稳定上升趋势。从2003年到2013年的发文量，可以明显的从数量上感受到研究者对多中心治理的关注逐渐增强。这与我国的社会发展动态是分不开的，从传统的官僚统治走向现代的治理方式是必然的发展趋势。现今，我国的社会矛盾十分突出，如资源分配不公现象明显、城乡差距越来越大、政府官僚垄断等现象不断，以致迫切需要新的治理方式来解决一些社会问题。在这样的背景下，多中心治理将逐步成为一个热门的研究领域。
（二）多中心治理研究文献的内容分析
1.多中心治理研究文献学科类别分析
学科类别分析结果显示，文献大量集中在“行政学与国家行政管理”，其次是“中国政治与国际政治”，“宏观经济发展与可持续发展”，“ 农业经济”也有很大的发文量，这说明从行政学、政治学、经济学角度来研究多中心治理的文献较多。从学科类别分析也可以看出公共管理邻域多中心治理的研究不仅仅局限于行政领域和政治领域，它的研究领域还涉及到经济、社会、文化和生态方面的研究，研究领域之广泛。总体而言，多中心治理的研究涉及的学科类别体系繁杂，这在一定程度上说明了多中心治理在公共管理中的重要性，以行政学学科为研究中心以及其它交叉学科之间的研究，为我国多中心治理理论的发展和运用奠定了基础。（见表1）
2.多中心治理研究文献研究层次分析
在中国知网数据总库中，每篇文献按研究层次分为基础论研究、政策研究、行业指导等多种类型。通过研究层次分组，可以对相关的国家政策研究、工程技术应用成果、行业技术指导等信息进行了解。从表2中显示，多中心治理的文献研究主要集中在基础研究（社科）和政策研究（社科）方面。基础研究（社科）的年载量达到401篇，占总样本一半的比重，这说明多中心治理的研究目前停留在基本治理问题的研究上，而且因学科的自然属性使多中心治理的研究在自然科学这方面的年载量比较缺乏。（见表2）
3.多中心治理研究文献关键词分析
从表3中可以看出，以多中心治理为关键词的文章达329篇，以治理为关键词的文章达84篇。从这些词可以看出多中心治理研究的主题主要集中在治理理论研究、公共服务、地方政府、社区、乡村治理、公共产品提供和公共政策等这些方面。提供公共服务是公共管理的核心，从关键词的词频来看学者们认为这些方面的主题具体重要的研究价值，而且是具有实行多中心治理可行性的热门主题。（见表3）
（三）多中心治理研究文献被引频次分析
一篇论文被引次数与该论文学术价值息息相关。同时，也从科研成果被引用的角度反映了该作者在本学科领域内的影响和地位，说明其研究成果有学术和实践价值，所以，论文被引用的次数越多，其质量越高，在本学科领域中的影响力也越大。〔10〕（见表4）
针对本文统计的851篇文章，利用comKI中国知网检索其被引频次，这851篇文章总被引用次数为3163次，其中390篇文章的被引次数为0次，占45.82%，这说明大部分的文献还没有被引用。被引在10次之内的为378篇，占44.41%，11―20次的为49篇占5.75%。说明以多中心治理为主题的研究文献被引用率集中在10次以内。可以看出我国在多中心治理研究邻域内有影响力的论文相对缺乏，将近一半的文章未被利用，许多文献的价值尚未被挖掘。（见表5）
从表5可以看出，被引频次排在前十的文章主题主要集中在多中心治理、农村公共产品供给、社区治理等几个问题上，这与关键词出现频率息息相关。在这十篇文章中，被引频次代表了他们在多中心治理研究领域的地位和影响。被引次数最高的是《多中心治理：一种新的公共管理理论》，高达179次，其次是《多中心体制：解决农村公共产品供给困境的合理选择》，被引次数达到138次，其他几篇文章的被引次数相对这两篇文章来说不是很高。说明这两篇文章在这一研究领域非常具有代表性。
（四）多中心治理研究文献的来源分析
1.多中心治理文献机构来源分析
高校是承担各项课题、从事研究的主力军，所以本文从作者单位即所属高校来进行分析，分别从期刊、学位发表的数量来进行统计发文量。在851篇文献样本中，去除报纸和杂志75篇，选取发文量较多的6所作者单位进行分析。
学位论文是研究生在评定博士、硕士学位时提出的论文，它是经过一定审查的原始研究成果，一般都带有独创性和学术性，具有一定的参考价值。从图2中可以看出，辽宁大学是多中心治理学位的主力，高达42篇，占总学位发文量的13%；南京大学在期刊上的发文量排在6所之首，达25篇，占总期刊发文量的5.5%。在25篇期刊中，核心期刊18篇，被CSSCI数据库收录13篇，这说明南京大学多中心治理的研究在期刊上所发表的文章质量比较高，其文章有一定的影响力，而且南京大学孔繁斌教授也是多中心治理研究领域很有影响力的学者之一。所以，目前辽宁大学、南京大学和华中师范大学等是多中心治理研究的主要研究机构。
2.多中心治理研究文献的资助来源分析
近12年来共有23个类别的基金资助了多中心治理的研究。表中显示国家社会科学基金对多中心治理研究的支持力度最大，有68篇文献获得支持；其次是国家自然科学基金对多中心治理研究有17篇，可见国家对多中心治理的高度重视，对这一研究领域的态度是非常积极的。其他部级基金和省部级基金项目也给予多中心治理研究较大的支持，资助项目种类之多而且稳定。
四、公共管理领域多中心治理研究的相关问题
（一）多中心治理研究现状
第一，多中心治理是目前研究的热点问题之一。从年载量上可以看出研究者对多中心治理的关注度不减，总体上成稳步上升的态势；从资助来源可以看出国家对多中心治理这一主题非常重视；从关键词的分析可以看出多中心治理的研究紧跟社会热点问题，这与国家的背景环境息息相关。国家治理体系和治理能力现代化这一理念的推动，将会引发更多学者、政府和个人等对治理问题的关注，提供新的有价值的研究方向。
第二，多中心治理的研究平台已经建立。首先，研究机构相对稳定。从已经发表的文献来看，研究机构主要集中在辽宁大学、南京大学和华中师范大学等这几所高校。高校中具有充足的人力、物力资源，这为多中心治理的研究工作奠定了坚实的基础。其次，多中心治理研究领域已有影响力的学者。孔繁斌、张洪武、龙献忠等几位教授是多中心治理研究中具有影响力的学者，他们所发表的论文较多而且质量也很高。最后，核心期刊对多心治理研究的支持。《农村经济》和《理论与改革》这两本核心期刊对这一领域研究的支持最多，还有其他期刊的鼎力相助。所以，从这几个方面来看，多中心治理的研究平台已经建立。
（二）多中心治理研究存在的局限
我国公共管理领域多中心治理理论的发展来源于西方，起步相对较晚，与西方国家相比还不处于成熟阶段。近几年多中心治理的研究关注度成稳定上升的趋势，在研究方法上既有规范研究也有实证研究，研究内容集中在多中心治理、治理、社区治理、公共服务、公共政策等方面。但公共管理领域多中心治理研究还是存在不足，主要表现在以下两个方面：
第一，多中心治理理论存在困境的研究相对欠缺。多中心治理理论由西方引进，面临中国文化差异和体制不同的问题，是否存在水土不服还有待研究。多中心治理是多元主体共同参与治理，单中心意味着无中心，与单中心相对应，这时治理面临着多种主体之间如何协调的问题。协调不好，共同进行治理会出现两种极端，一种情况是相互争抢着治理，而另一种情况是主体间谁也不管，相互推诿，这两种极端情况对公众来说都会损害公众的正当利益。另一个问题是如何激励市场和第三部门积极参与到治理中来。市场的主要价值取向是追寻经济利益最大化，而第三部门是长期被边缘化的组织群体，在这样的环境下怎样激励、整合不同的主体参与治理也是多中心治理研究的一个重要方面。最后是多中心治理评价体系的问题。评价体系的构建是衡量多中心治理有效性的关键，但从现有的文献来看，多中心治理评价体系建设的研究还非常欠缺，需要在今后的研究中加大研究力度。
第二，从已发表的文章来看，我国多中心治理这一理论的运作还不成熟，仅处于探索阶段。改革好似摸着石头过河，我国公共管理领域多中心治理的发展也是由基本的理论阐释向解决具体领域的社会问题进行研究，但相对来说国外的多中心治理思想比较成熟，如，盖伊・彼得斯在《政府未来的治理模式》中提出的四种治理模式，即市场市政府、参与式国家、弹性化政府和解制型政府；以及哈马贝斯《公共领域结构的转型》中治理的观点也为我国在现代化过程中治理体系和治理能力怎样进行结构转型提供了借鉴。在我国，官本位的思想深入人心，对政府的不满很多但对其依赖性还是很大，传统体制的这一弊端在一定程度上阻碍了多中心治理的实际运作。然而多中心治理理论的运用是国家现代化发展的必然趋势，这一理论要在实践中具有更多的可行性和指导性，需要在今后的研究中加强更深层次的研究力度，不能仅仅停留在基本问题的研究上泛泛而谈。
〔参 考 文 献〕
〔1〕迈克尔・麦金尼斯。多中心体制与地方公共经济〔M〕.上海三联书店，2000：69-75.
〔2〕王兴伦。多中心治理：一种新的公共管理理论〔J〕.江苏行政学院学报，2005.
〔3〕杨志军。多中心协同治理模式研究：基于三项内容的考察〔J〕.中共南京市委党校学报，2010，（03）.
〔4〕龙献忠。论高等教育多中心治理的参与协商机制〔J〕.高等工程教育研究，2004，（05）.
〔5〕龙献忠，胡颖。论高等教育多中心治理视野下的政府责任〔J〕.现代大学教育，2007，（01）.
〔6〕刘东杰。基于多中心治理的公共政策产出机制研究〔J〕.理论建设，2013，（01）.
〔7〕韩锋。公共物品多中心合作供给机制的构建――基于公共选择的视角〔J〕.管理世界，2009，5（03）.
〔8〕何明升，高献忠。基于公共物品供给理论的网络秩序供给机制分析〔J〕.自然辩证法研究，2008，（03）.
〔9〕邱均平，王日芬，等。文献计量内容分析法〔M〕.国家图书馆出版社，2008，（10）：1.
社区调解制度生长于我国传统的“和合文化”背景下，对于我国转型期发展民主法治、构建和谐社区具有重大意义，它是社会主义调解体系的重要组成部分而又具有独特的功能与特点，如何做好社区调解工作，把不安定因素消除在萌芽状态中，促进社区邻里和睦，维护社区安定团结的局面，是当前社区建设中面临的一个重要课题，为此认识到社区调解的弊端所在，才能更好的进行社区调解工作，为构建和谐社会垫定基础。
二、方案拟定与分析法
本论文准备结合课堂所学理论和实习过程中的实例，从以下几方面分析论题：
社区概述
(一) 社区调解概述
(二) 社区调解与社会关系的概述
1、社区调解的工作总体介绍
2、社区调解的弊端
(一)硬件上
1、场地
2、资金
(二)软件上
1、缺乏制度上的保障。
2、缺乏系统的工作流程
3、缺乏有效的管理规范
4、调解人员的素质普遍较低
三、如何进行改进
(一)加快组织体系建设。一是加快调解中心建设，优化整合调解资源。
(二)创新社区调解工作管理机制。
(三)提高调解工作人员素质。
(四)切实发挥“合力作用”。
四、实施计划
XX年。12.01——XX年。12.10 论文选题
XX年。 12.11——XX年。12.20 开题报告
XX年。12.21——2010.01.20 撰写初稿
2010.01.21——2010.04.25 论文修改
2010.04.26——2010.05.10 论文定稿
2010.05.11——2010.05.25 论文答辩
五、参考文献
1、 张璇。 现代调解制度的价值考察[j]江苏警官学院学报 , XX,(05) .
2、唐茂林。 论人民调解的转型[d]湘潭大学 , XX
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4、张芝霞。 我对社区调解工作的几点体会[j]. 社区 , XX年，(05)
5、姜振华。 社区参与：对社区居民与居委会互动关系的透视[j]. 中国青年政治学院学报 , XX年，(03)
6、郝增福。 社区调解引入“民主听证”的实践与思考[j]. 中国司法 , XX,(04)
7、罗淳。 社区问题探讨[j]. 理论与改革 , 1999,(02)
8、陈新江。 推进社区依法治理之我见[j]. 中国司法 , XX,(07)
9、姜良栋。 建立治安调解中心的探索与实践[j]. 公安研究 , XX,(07)
10、江舟。 治安调解处理的背后[j]. 检察风云 , XX,(19) .
11、刘武俊。 重估调解制度的价值[j]. 中国司法 , XX,(01) .
>> 社区治理 谁来拯救冷滇单薄的社区 IT治理中的决策谁来做 农村社区治理研究 新加坡的社区治理经验 社区参与式治理探析 基层社区治理创新 社区治理的碧江探索 以社区自治为目标创新社区治理模式 社区冲突视角下的城市社区治理 创新社区治理，构建服务型社区 社区传媒在社区治理中的价值与意义 发展社区社会组织 促进居民参与社区治理 城市社区治理与社区居民人口结构 社区社会组织参与社区治理现状研究 社区工作参与服务型社区治理研究 浅谈社区党建工作对社区治理的作用 权力配置视角下的社区治理 社区治理中的政府角色 居民参与社区治理问题探析 常见问题解答 当前所在位置：中国论文网 > 艺术 > 谁来治理社区 谁来治理社区 杂志之家、写作服务和杂志订阅支持对公帐户付款！安全又可靠！ document.write("作者： 芦垚")
申明：本网站内容仅用于学术交流，如有侵犯您的权益，请及时告知我们，本站将立即删除有关内容。 2011年5月16日，杭州市西溪街道上马塍社区的老社工葛毅勋（右二）带着新社工看望社区70岁的李寿昌老人，帮助老人把修好的自行车搬进房间
社区建设被赋予了加快转变政府职能、加快转变工作作风、加快向服务型政府转变等政府改革期望。什么是中国特色的社区建设？
接受《t望东方周刊》专访时，南开大学教授唐忠新强调，虽然多元治理是当前社区治理的共识，但这种趋势不应该是党委政府与社会力量之间的一退一进、此消彼长。
“如何寻找平衡点，特别是全都实现‘增量’，党委政府与社会力量共赢，是未来社区治理需要重点解决的体制、机制问题。”他说。
社区治理升格
《t望东方周刊》：党的十八届三中全会提出推进国家治理体系和治理能力现代化，在社区管理问题上，如何理解治理能力现代化？
唐忠新：无论是之前所说的社会管理创新，还是现在所说的社区治理，都和传统的社会管理不同，和“统治”有本质区别。传统的管理、统治是自上而下的，而且只有政府一个主体，而治理则是上下结合，多个主体参与。
中国的社区治理，和西方的治理理论既有一致之处，更有本质区别。西方治理理论的一部分鼓吹者认为治理结构是多中心的，否认政府的主导作用，这和中国国情不符，和包括美国在内的西方国家的现实也不符。
没有一个现代国家的社会治理不是政府主导的，各主体之间从来都不是完全平等的。
关于社区治理，以前的讨论更多是在学术领域。党的十八届三中全会把城乡社区治理纳入加强社会主义民主政治制度建设之中，成为推进国家治理体系和治理能力现代化的组成部分，社区治理问题就“升格”了。
中央强调推动形成“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理新格局。这16个字试图解决的是社会管理创新的方向性问题，具体来说就是共同治理。
十和十八届三中全会关于社会管理创新或社会治理要求，在此基础上强调了法治保障，进一步明确了政府发挥主导作用。
党委政府和社会力量不是一进一退
《t望东方周刊》：作为社区治理的重要尝试，民政部正在推动“全国社区治理和服务创新实验区”建设，你认为这个尝试具体要解决什么问题？
唐忠新：主要是解决两大问题：谁来治理、如何治理。
按照中央文件的精神，社区肯定是多元主体共同治理，但是几大治理主体之间到底是什么格局？
我认为，一是党委政府如何更“好”地发挥作用，二是社会力量如何更“多”地发挥作用。
有人认为社会力量要进，党委、政府就要退。党委、政府和社会力量的关系绝不是一进一退。就像十八届三中全会的改革决定中关于经济改革的表述，在强调使市场在资源配置中起决定性作用的同时，还强调要更好发挥政府作用，毫不动摇地巩固和发展公有制经济，坚持公有制主体地位。实际上是都“进”，市场要发展，国有经济也要发展。
社区治理和政府、市场的关系是一样的，绝不是以党的退缩换取社会力量的强大。但是党委、政府不能像以前那样，忙活半天成效不大。我们总说加强党委领导，具体到基层党组织如何发挥领导核心作用，重点在于优化基层党组织的职能，而不是一味地大包大揽。
我们的基层社区自治属于社区里的群众性自治，是基层社区里的居民、村民这些自然人就某些公共事务、公共行为进行自治。而且法律规定驻社区的机关团体、企事业单位等不参与居委会、村委会，但应该参与社区的共驻共建，发挥社会责任。
在社区治理中，政府不能包办，但要发挥主导作用。在城市里，发挥这种主导作用的主要是街道办事处。
现在关于街道办事处至少有两类观点，一类认为应该加强，比如上海等大城市这些年实际上都是在加强街道办；另一类认为应该撤销，比如安徽的铜陵、贵州的贵阳。
看法虽然不同，但大家也越来越明白，所谓“撤销”往往是假撤销，撤销后搞的社区服务中心等组织，实际上是小街道办事处。如果不加强街道办，基层的社会治理就难以保证，连保一方平安都做不到。
社区治理中的政府主导，和媒体经常讨论的行政改革问题一致，关键是如何建立服务型政府。
为老百姓服务有很多方式。比如，在公共服务设施项目的建设上发挥主导职责。提升基层公共服务，一些地方作了探索，比如南京，建立服务中心，搞一站式服务，还有一些地方搞“一门式”服务、“一口受理”，都是积极的思路。
服务是治理的基本手段
《t望东方周刊》：前面谈得比较多都是谁来治理的问题，那么应该怎么治理？
唐忠新：多元治理是现代化的表现，怎样治理也应该体现现代化。关键是要服务为先，通过服务化解矛盾，促进社区治理。服务是社区治理最基本的方式和手段。
社区服务有几大块构成：一是政府公共服务如何覆盖到社区；二是志愿服务和群众互助如何发挥作用；三是市场便民利民服务等有偿服务的提供。在志愿服务中党组织也可以发挥作用，比如很多社区搞的党员先锋、党员志愿者服务队。
同时要注意的是，如何通过现代化的科技手段提升服务水平。这几年各地都在搞社区信息化网络建设。以前，不少地方政府建网络花了冤枉钱，因为网络平台都没有打通，重复建设。上海提供的一门式服务，是信息化做得比较好的。
关键词 基层民主 安置社区 执行偏差 组织理论 过程分析
中图分类号：D035 文献标识码：A
在基层自治的研究中，“村民自治”、“居民自治”以及“社区管理”等一直备受学者们的青睐，然而，一些处于这些范畴交叉之处的问题却鲜有问津，例如城市化进程中，“农转非”之后安置社区的基层民主建设的转型方式。从公共政策学中“政策执行偏差”的角度来考虑这个问题有较强解释力，政策的目标是对价值和利益的权威性分配，它的初衷是良性的。从政策目标到政策结果，政策执行是沟通两者之间的桥梁，它是解决政策问题的根本性环节和基本途径，同时，政策执行的好坏也决定了政策方案能否实现及其实现程度。因此，我们需要从政策执行的各要素中考察。组织理论给予了笔者思考的方向――“政策执行者”与“政策结果”之间的互动。
一、明确政策的主客体
（一）安置社区的界定。
随着城市化进程的不断推进，尤其是在城乡结合部，农村的土地不断被大面积征用，原有的行政村用地转化为城市用地，农民转化为城市居民，他们所居住的地方就是“安置社区”或者“安置小区”。
（二）界定政策执行的主、客体与目标。
1、政策执行的主体。
村民们心中的政府通常是指所在地的街道办和村委会（有时也包括基层党委和政府），为了符合实情，作者也将这两者当做组织（以下称为“政策执行者”）来分析。同时，《意见》中的相关条文也作了如此的要求。
2、政策执行的客体。
政策问题就是实际状态与期待状态之间的差距，这里，即是指设想的社区民主与原初村民自治之间的差异。政策执行的客体也有直接客体与间接客体之分，需要加以区别。根据公共政策学的定义，这里的直接主体就是基层民主的转型问题、优化问题；间接客体即为农村的原住民，或者说是安置社区与原有农村成员的交集部分。
3、政策执行的目标。
政策的目标即为所期待状态的实现，这里就是让原住民通过城市化和社区的建设过上服务更加周到、管理更加有序、文化更加繁荣的环境，是一种自己当家做主的生活环境。该政策目标与众不同，一方面它的考量指标是非物质产品――群众的政治参与度，另一方面，目标的形成是一个渐进的过程，贯穿政策执行始末。作者在此确定这个目标试图为下文分析“政策执行偏差”的原因做铺垫。
二、政策执行过程分析――以组织理论为视角，以BL社区为实例
理论工具不可能是完美的，但是能够从某一个视点出发反应一种问题。分析政策执行，这里作者试图采用组织理论和过程分析相结合的分析工具，以之优劣相互弥补，研究BL社区原有村委会（HF村）的组织行为对政策结果的影响。
（一）分析工具。
爱尔莫尔认为，“了解组织的运作，才能认清原初政策设计是否在执行中被修改和附加新意。”政策执行可以被看做是政策的官僚化，组织的特征影响着政策效果的实现。组织理论的研究重点放在执行主体上，强调执行者的行为、属性等方面的特点对政策执行结果具有能动的影响 。组织是一个执行功能的载体，研究组织的行为可以将影响政策执行结果的所有因素统筹起来。这里，我们选取组织结构及其功能（包含领导者素质、决策与管理能力以及绩效水平 ）作为自变量。
然而，组织理论具有一定的缺陷，它过于强调对政策执行机构本身的研究，可能会模糊对政策执行过程的分析，遗漏掉一些有意义的东西 。为了弥补这一个缺陷，作者融入过程分析的视角，以考察政策执行过程中组织运作对政策执行结果的影响。
此外，需要声明的是，我们衡量基层自治转型的指标为人们的政治心理情况，或者说政治效能感。
（二）实例分析――以BL社区为实例。
执行过程主要分为两个阶段，第一个阶段是拆迁及其以前的村民自治阶段，第二个是拆迁之后向着居民自治、社区建设的方向发展的阶段，时间分割点在2011年夏。
1、阶段一：拆迁及其以前的村民自治阶段。
这一阶段，政策执行者开始逐渐褪去原初的村民自治时代的功能，组织的结构与功能伴随着基层生态的转型而变化。按照上级的要求，建立一个现代化的城市社区成为了组织执行政策的大方向。拆迁，是其建设社区的第一步，拆迁工作的预备标志着政策执行的开始，政策结果也开始形成。
（1）执行组织结构简化，角色冲突严重。从HF村第五组拆迁开始，拆迁、签约、置换费以及安置房成为人们热议的话题。大多数人搬离原住地，村委选举、计生和调解等机构人员分散，拆迁办、所属街道办以及村两委成员组成城建规划办公室，村委会成为上级和村民之间的疏导机构。此外，村委会成员角色冲突严重，一方面它是上届村民大会选举产生的民众利益代表，另一方面又要负责推行社区规划的工作。就像二组组长所说，有“里外不是人”的尴尬。事实上，利益面前，这些人员的取向也不一样。
（2）执行的功能弱化、单一。可以说，该政策的执行者并未很好的理解《意见》制定的宗旨，首先要指责组织由于认知能力有限，未能将政策社会化的工作做扎实。民主选举、民主决策、民主管理和民主监督被搁置，维稳是上级政府和村两委的共识。拆迁过程中，原有固着在土地、集体经济之上的经济关系解构，已经被现代文化和市场经济消解的宗法血缘关系也无法维系村委会的地位，村委会的合法性降低。拆迁实际上就是一种博弈，HF村以国有土地为主，置换费用较高，政府和村民之间有真实的利益矛盾。在这个环境里，“经济人”假设相对适用于政府和村民，村民委员会的成员兼有以上两种角色，因此，这种角色冲突是导致政策执行偏差的重要原因。
（3）政策执行结果：民众信任度锐减。该政策的执行结果主要地体现在村民的心理层面上，个体政治心理的变化一般遵照着认知、情感和态度的顺序。第一阶段，即拆迁过程中，执行主体在结构和功能方面的变化消解了村民的信任感，归纳起来，其中的因果关系如下：第一，至于《意见》及本市制定的相关宏观性惠民政策，执行主体社会化工作的不力使得村民错误地将拆迁看做是上级政府的寻租行为、执行主体的自利行为。第二，村民委员会及其成员在角色上的冲突，异化了其自身的工作方式，激起了客体层面的强烈不满。第三，村民委员会成为上级政府的“人”，村民主观上认为利益分配不均而产生相对剥夺感。第四，拆迁中，政府的强制销蚀了村民自治方面的政治效能感。
2、 阶段二：拆迁以后的转型阶段。
其实，第二阶段才真正算得上是基层民主制度的转型期。本文的执行主体在组织上具有承续关系，制度变迁具有路径依赖的特征，因此，第二阶段对于政策目标的实现颇具意义。然而，就现实而言，HF村的转型中的信任危机并未得到有效的扭转。
（1）新建社区内，原有执行主次降低，与其他主体之间存在潜在矛盾。安置社区包含着原有的城乡两类自治结构，二元行政管理制度经常会带来结构的冲突和权力矛盾。HF村改建之后的安置社区，其基本特征是城市行政组织负责管理和服务非农户籍的居民，而农村行政组织负责管理和服务农业户籍的村民，但时而也会出现交叉的窘态。虽已进行“村转居”、“农转非”，但社区干部多为原村干部，传统的血亲纽带、地缘纽带和集体经济利益纽带没有完全断除，组织机构转换不彻底。“社区”只是一种“幌子”，原有的建制依旧保留，对以服务为主体的社区建设没有规划认识。另一方面，社区居民们只是期待服务，而缺少共同参与的冲动，把自己搁置在从属的位置上，有“原子化”趋势。另外，与社区居委会并列存在着若干个村的村委会，影响了社区管理结构的完整和统一，常有相互扯皮现象。
（2）原执行主体在社区框架内，功能发挥受限。《意见》的颁布，标志着村民委员会功能的嬗变、精简化。按照其精神要求，“剥离社区居（村）委会行政事务，使其集中精力组织居民自治”，那么，自治组织的功能如何实现呢？一方面，城市化后村委会的功能如何转变为居委会的职能？另一方面是自治组织功能的发挥能否自主化、制度化的问题，新社区的行政级别如何定位，自治机构作为集中民意、自我管理的权力机关，上级政府“不干涉内部事务”的尺度如何衡量？
（3）政策执行结果：民众感知到村委会政治上的无能。第二阶段是该政策执行主体对《意见》内容的践行，这一阶段执行主体的行为是政策目标实现的直接导因。综上所述，民众对社区自治的冷漠主要归因于自治组织自身的原因，也就是说，原有自治组织的影响力在新建社区中受到了来自各方的限制，产生混乱并有所消解。从《意见》中可以看出，社区的建设中基层政府的作用是巨大的，原有自治组织对社区发展方向影响效力微弱：一方面，社区建设的初期，其内涵的多个原有自治组织具有相互平等的地位，在争取集体利益和权利中份额时，他们是竞争关系；它们的角色、地位取决于上级政府的安排，因此，社区建设方面的能动作用无力发挥。另一方面，社区之中，在结构层面，党委指导、制约居民委员会的工作走向；在功能方面，党的一把手掌握社区治理的最终决定权，民众组成的自治组织只是一个证明合法性的程序而已。
3、执行过程总结。
很明显，第一阶段的政治冷漠是认知层面和情感层面的，民众的消极态度主要导源于执行主体自身的角色冲突及其“经济人”倾向；第二阶段的政治参与度低的原因主要是自治组织的政治无能。组织具有连续性，分析整个政策执行过程，我们可以看出，政策执行偏差的出现是前后两个阶段相互叠加的结果。因此，分析此类公共政策执行需要针对不同阶段就事论事、分门别类进行。
三、政策执行过程的相关启示
首先，在执行过程的初期，执行者应推动政策精神和执行方案的社会化。有关安置社区基层民主转型的政策方案是一种政治动员型政策，国际上社区治理的成功经验给予中国官方以启示，这种政策才应运而生。这一政策是上级主动提出，并不一定获得全面的民众认同，因此，执行过程初期，在政策执行者领悟政策精神的前提下，应该将政策方案的框架与实施步骤向目标群体普及，以共识来减少机会成本，也可消解政策执行中目标群体的心理抵制。
其次，注意政策的延续性，重视政策执行主体的优化。政策执行不是一蹴而就的，它是一个连续的过程。现存的许多研究忽视了政策具有时间上的延续性，政策结果的形成也需要一个过程，此外，最为重要的就是执行主体的优化。如何选取合适的政策执行主体是值得重视的，执行主体要脱离政策问题中涉及的相关利益，尽量以一种局外人的角色来推动政策执行；执行主体应该具备良好的公共关系能力，运用相关的媒介维持、完善自己的形象；在我国特殊的党政模式下，执行主体应该掌握较大程度的自由裁量权；政策执行中，我国应该逐渐重视培养内生型的执行者和组织力量，以“自下而上”的方式弥补“自上而下”政策的不足。
再次，上级党和政府对政策执行主体的监督、控制应贯穿整个执行过程。加强整个执行过程中执行主体的监督、控制是必要之举，这是我国特殊政治情势下较优的选择。在我国，针对政策执行主体的监督力量是多元的，但是较为有效的监督来自于权力系统内部，尤其是来自于执政党的纪律检查，但政府外部的监督、调控是极为有限的。政策的制定遵循“自上而下”程式，因此，政策执行的管控也应该由上级党政机关来实行或委托实行。还需说明的是，处于不同地域、不同层级的党政机关如何与中央决策精神保持一致，这就涉及到信息沟通和自由裁量权的问题：一来，健全的信息沟通网络在上下级党政机构中形成默契；二来，下级在上级宏观政策的指导下具有相应的裁量权，可以自己处理执行中的问题，使得政策更加符合地方特色，易于监督。
（作者单位：武汉大学政治与公共管理学院）
注释：
这里的“基层民主过渡”，即由村民自治制度向着居民自治制度过渡。
公共政策执行偏差，是指政策执行主体在执行公共政策、实现政策目标的过程中，由于受到主客观因素的影响和制约，而引起政策执行结果偏离了既定的政策目标、并产生不良后果的现象。（刘婕：《我国公共政策执行偏差的原因及对策分析》，山东大学硕士论文，2009年。）
陈庆云：《公共政策分析》，北京大学出版社，2011年版。
金太军等：《公共政策执行梗阻与消解》，广东人民出版社，2005年版。
陈刚：《公共政策学》，武汉大学出版社，2011年版。
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[5]果佳：《地方治理视野中的政策执行》，《学海》[期刊论文]，2009年第5期。
问题一：社会转型研究的运动视角：
谁的社会？从何而来？
毕向阳（2006）从都市运动的理论传统出发，详细阐释和描述了转型期不同类型的社会群体（失地农民、标准租和经租房主、社区业主、拆迁居民、文化精英等）的维权抗争行动，并认为，“权利”构成当代中国都市运动最主要的诉求和抗争的焦点，也构成我们理解各种抗争行动背后理念的重要线索。这种权利往往是非常具体的，但也存在着从具体的利益向抽象的公民权利认同转化的趋势和潜力，这构成了从偶然性的集体行动向具有一定稳定性的社会抗争，再向具有普遍意义的都市运动过渡的最为关键环节。在这个意义上，转型中的中国社会重建的潜力正是来自于这些抗争的实践，正是在抗争过程中，参加者培养了权利意识，锻炼了公民勇气，建立起社会联系，从而为一种自组织的社会生活的形成提供了可能。该文的重要贡献在于：其一，从学理层面，将都市运动理论与现有的转型理论、大众抗争理论和社会运动理论进行了有效的融会和贯通，并提供了一个较具理论意义的都市运动类型学。其二，在批判性地分析和阐释传统社会转型研究的分层视角问题和局限的基础上，提出将当代中国都市运动看作理解当代中国社会转型与社会发育的基本路径，从而开辟了一个社会转型研究的新视角。其三，通过都市运动类型学的建构，明确提出并初步回答了中国社会转型和社会重建的基本问题：“谁的社会？从何而来？”作者的基本观点是，抗争整合社会，行动锻造公民，社会和公民的主体性蕴含并生发于抗争实践之中，但也应看到转型期社会的生长仍具有片断化的特征。
杨敏（2005/2007）着眼于从社区居民的日常生活实践来探讨不同阶层居民社区参与的具体过程，重点关注在社区建设进程中普通居民的主体性和行动策略，从普通居民的社区参与行为和社区认知来透视社区参与的实质与意义。作者认为，社会转型和社区建设运动背景下的中国城市社区，是为了解决单位制解体后城市的社会整合与社会控制问题，自上而下地建构起来的“国家治理单元”（state governance unit），而不是一个可以促进公共领域形成或市民社会发育的地域社会生活共同体。该文的重要贡献在于：其一，在分析和批判社区话语的两种理想图景（“城市基层管理单位”和“地域社会生活共同体”）的基础上，强调应从社区居民的日常生活实践和社区参与的具体过程来呈现和揭示城市社区的本质意涵。其二，通过经验材料构建的社区参与的类型学（福利性参与、志愿性参与、娱乐性参与、权益性参与）有助于在具体情境和制度条件下研究社区参与的实践形态，并进而对社区研究中长期存在的“居民参与意愿不强、参与程度低、参与意识不足”等定见进行具体分析和回应。
姜（2005）通过对北京市经租房主的维权过程的深入剖析，发现产权界定中一个看似矛盾的现象，即私房主用法律来界定经租房的产权性质，而政府却用社会认知来界定经租房的产权性质，由此导致了产权界定主体的行为选择错位的现象。作者认为，造成这种错位现象的原因在于，中国的政治领域与法律领域并没有完全分化，而政治领域相较于法律领域占据主导地位，因此由相关政府部门及其官员、房地产商和经租房承租户构成的利益集团能够影响执法过程，发挥改变产权界定标准的作用。该文的重要贡献体现为，在传统的产权界定的“法权维度”、“认知维度”之外，明确提出产权界定的“实践维度”的重要性，并指出，产权并不是一个清晰、固定的状态，而是一个动态地不断被建构、又不断被消解的状态；产权界定也并非一经界定就可以顺利贯彻，而是一个充满日常生活斗争逻辑的过程；在此基础上，作者认为，产权界定错位是由于产权界定标准的执行过程变成了产权界定标准的选择过程，它遵循的是政治竞争而非法律衡量的原则。
常爱书（2007）通过对Y村和S村失地农民的集体抗争进行比较研究，分析和探讨了抗争所需的“机会”在不同的抗争场域内得以成立的条件和机制，并进而对“机会”所属的范畴性质进行了揭示。基于对Y和S两个抗争场域的性质的分析，作者通过三个关键事件（“与巡视组接触事件”、“土地日事件”和“《人大监督法》实施事件”）的引入和讨论，认为抗争所处的微观结构环境、抗争双方的力量对比关系和抗争者的策略选择这三个要素共同决定了“机会”能否在该场域内得以成立。该文的重要贡献在于，通过与西方社会运动理论中的“政治机会结构”概念进行接续和对话，进一步揭示了社会运动中“机会”范畴的内涵和意义，即“机会”是一种形势，是一个过程，是一系列关系的总和。这些关系包括：结构性因素对“机会”的制约关系、抗争者与国家之间的力量对比关系以及抗争者对“机会”的策略性建构关系。这些关系要素之间的互动和组合模式共同型构了“机会的边界”，即“机会”在某些场域得以成立，而在另外一些场域不能成立的条件。
施芸卿（2007）从社会运动理论、行动社会学、公民权三条理论脉络出发，探讨了当前社会转型期都市运动的一个重要个案――被拆迁居民的万人集团诉讼。围绕该集团诉讼为何在党政权力高度集中的B市出现及其出现后如何建构所需的抗争空间以进行自我再生产这两个问题，提出了三个观点：首先，B市作为政治文化中心所具有的特殊权力结构，是抗争空间营造的一个潜在资源，而90年代以后飞速发展的城市化则为其提供了初始动因；其次，这些客观机会结构只有经由行动者的积极建构，才能成为维权运动真正可以利用的机会空间；最后，行动者的积极建构体现为公民权利的争取、“生活智慧”的积累以及“以法维权”的策略建构三个方面。该文的重要贡献体现在：其一，通过特别凸显行动者的主体性对于抗争空间的不断营造和再生产所发挥的关键作用，在传统的社会运动理论与行动社会学之间建立了有效关联，即建立了客观机会结构与行动者的主体性之间的转化机制。其二，该个案研究实际上也充分展现出社会转型时期中国公民社会生成的一个重要片断，即基于利益诉求的维权抗争行动本身蕴含着从具体的物质利益到抽象的公民权利认同的超越潜力，而这中间维权精英的作用显得尤为关键，他们主动承担起普法宣传、教育市民、培养公民的责任，并彰显出鲜明的公民意识和公民勇气。
问题二：什么是“社会”？
如何生产“社会”？
郭于华、史云桐（2008）秉持社会学马克思主义的基本立场详细阐述了“社会”这一范畴在马克思主义中的理论内涵及其在当代中国社会转型过程中的重要意义。作者认为，传统中国有社群，有基于血缘、地缘或业缘等关系的共同体而缺少现代意义的社会形式――以公共领域为基础而产生的、外在且独立于国家的、具有高度自主性和自治的社会。“社会”对于中国而言是一个全新的概念。在社会学马克思主义脉络下，“社会”主要是指葛兰西的“公民社会”（civil society）和波兰尼的“能动社会”（active society）。前者主要包括工会、政党、大众传媒、志愿团体、利益群体等，需要将它放在与国家的矛盾关系中才能理解；后者主要指十九世纪英国的工会、合作社、工人运动组织、争取扩大政治权利的运动和政党的发展，它产生的背景在于市场具有吞噬社会的倾向，而社会以行动/回应来保护自身，制衡市场，因此必须将社会放在与市场的矛盾制衡关系中才能理解。同时，作者指出，与西方国家面临的“社会”问题所不同的是，当今中国的现实是权力与资本合力挤压、吞噬下的社会空间的狭小，自组织的社会被视同洪水猛兽。这无疑意味着在中国生成和保卫社会是一项任重道远的使命。该文系统阐释和深刻揭示了马克思主义、社会学和社会三者之间的逻辑关系，并为当下中国社会学的学术使命和担当提供了重要的理论指引。
沈原（2007）指出，“社会的生产”构成中国社会面临的一个基本的“转型问题”，其关键在于公民权与公民社会。他认为，在中国社会转型期的独特背景下，由于以往的再分配体制从根本上压抑了自组织的社会生活，因此“生产社会”成为第一位的任务，它既是一个社会实践的任务，也是社会学认知的任务；同时，由于历史条件的独特性，“生产社会”表现出二重性，即我们不得不在同一个时空条件下，将波拉尼意义上的“能动社会”与葛兰西意义上的“公民社会”共时态地生产出来。此种特殊性决定了人们在社会行动的层面上必须同时打造“阶级”和“公民”。该文的重要贡献在于：其一，从学理上系统阐释了公民形成、阶级形成与“生产社会”之间的逻辑关系，从而进一步丰富和拓展了“社会学马克思主义”的理论视界。其二，明确提出了公民社会研究的两条理论路径――葛兰西的“组织范式”和马歇尔的“权利范式”，即强调在探讨公民社会时，不仅要看到各种各样的组织，更要看到其背后公民权的生成。其三，通过引入“公民权”范畴，进一步充实和丰富了马克思主义传统中“社会”范畴的内涵。其四，通过强调“公民社会优先”，有效地解决了“社会”生长的时序和重心问题。
史云桐（2008）通过对B市新建商品房小区业主维权抗争的缘起、抗争的组织和动员以及抗争的途径和策略等基本情况加以概述，从“国家-市场-社会”三者的互动关联着眼，具体分析了单个小区的业主维权抗争、具有更强社会性诉求的业主联合组织的维权抗争，以及在业主维权抗争中独立社区工作者和专业律师扮演的重要角色，在此基础上探讨了当代中国城市新建商品房小区业主维权抗争中“社会”生长的可能性问题。作者认为，在当前的社会结构背景下，在业主维权抗争中形成的自组织社会关联常常表现出两方面特质：一方面这种社会关联很难长期维系，另一方面这种社会关联对于国家和市场依然具有较强的依附性。也就是说，由于“社会”生长所需的内、外条件的缺失，具有高度自主性和自治性的社会依然难以生成。该文的重要贡献在于，通过将新建商品房小区作为“社会”生长的一个重要场域，对业主维权抗争类型进行了比较分析和研究，为探讨转型期“社会”生长的具体机制和内外条件提供了重要范例。
刘月雯（2009）通过对B市业主联合组织（简称“业申委”）的观察描述，力图从微观层面解释公民社会生长发育的过程。文章通过分析“业申委”四位召集人的生活经历，描述了“业申委”兴起、发展与嬗变的过程及其在公民社会构建中起到的实际作用，指出在中国现有的制度框架和特殊的历史背景下，独立性质的“公民社会”的发育面临着来自国家权力无形的压力与威胁，出现与国家权力合作的趋势，而业主阶层自身的局限性也使得社会学意义上的“社会”在中国的发育格外困难。但作者认为，公民社会组织的成长仍有可能实现，社区领域的业主联合组织具备一定程度的公民社会组织特征；在中国特有的制度框架下，自发性的社会组织发展存在三条道路――市场化（公司化）、与政府合作、独立化；相对独立的“公民社会”想要生长，主要力量来源于行动，而非制度。该文的重要贡献在于，通过将业主联合组织作为公民社会组织来分析，为探讨公民社会的微观基础提供了重要思路；同时，在研究方法上，通过引入生活经历分析范式，较好地揭示出社会行动者的个人经历对其行动、话语和选择所起的决定性作用，并为探究个体的生活经历与宏大的组织制度变迁之间的关联奠定了基础。
问题三：业主维权如何从“产权”走向“公民权”？
沈原（2007）提出，业主对自身房屋产权的维护和抗争是一个走向公民权的实践过程。首先，他从社会学角度提出了产权界定的实践形态，即产权并不仅仅是标示占有关系及其他关系的抽象符号，而是一个实践的、动态的形态，是一个循环往复的界定过程。具体而言，产权实践具有两个基本维度：一方面，业主们通过一系列抗议活动，将仅仅从法权名义上界定的居所占有权及相关权利在空间上加以建构并获得实现，即空间性及其展示――“领地化”（territorization）；另一方面，业主群体按照一定法规选举和成立相应的社会组织，如业主大会和业主委员会，进而实现对小区的民主治理，即社会性及其表现――“组织化”（organizing）。正是通过这两个维度的维权运动，业主的产权轮廓得以明晰，并且逐步获得各方当事人的确认。作者继而指出，当业主们从空间性和社会性上界定自己的产权时，他们也就从两个层面上开始建构马歇尔意义上的“公民权”（citizenship）范畴：一是民事权，主要表现为业主占有财产和缔结有效契约以及诉诸司法审判的维权实践，并且在产权形态的基础上被建构成形；另一层面是政治权，主要表现为业主在社区这一微观层次上按照民主程序选举业主委员会，创建社区治理的民主机制。作者认为，业主维权运动就其本质而言可以看成中产阶级缔造公民权的运动。该文的重要贡献在于，将业主维权运动提升到公民运动的高度来进行分析和研究，并首次明确提出“从产权走向公民权”这一重要理论命题。
陈鹏（2009b）通过从学理层面对业主维权的概念内涵进行深入解析，回答了“业主维权：到底维的什么权”这一问题。作者认为，业主所维的权在理论范畴上主要表现为三个基本层次：即建筑物区分所有权（“物”权）、社区自治权（“治”权）和公民权（“人”权）。这三个基本层次不仅概括了业主维权的三种基本形态，而且也概括了业主维权的三个发展阶段，是一个逐步生发的动态过程。同时，作者基于现有业主维权研究成果的系统梳理，进一步明确了不同理论视角的聚焦点及其贡献和缺陷，并指出，针对业主维权运动的进一步研究或许可以将其纳入到“公民的形成”、“中产阶级的形成”和“社会的形成”三个框架之中。该文的重要贡献在于，针对当前业主维权的研究现状提供了一个基本图景；同时，对“从产权走向公民权”这一理论命题做出了进一步的阐释和补充。
傅春晖（2009）立足于公民权和公民社会理论，把业主维权运动纳入到公民权生成和公民社会成长的宏观背景下，将公民权生成和公民锻造看作公民社会生长的机制，将社区看作公民社会生长的微观场所，认为业主维权运动是改变中国的重要现象；在中观层次上以国家、市场、社会三者之间的关系为出发点，通过对北京市业主维权运动中五个案例的介绍，分析了业主内部、中介力量和外部环境这三个层次影响业主维权运动的因素，并建立了可透视这一运动的总体框架。作者认为，协调好业主内部组织和个人间的关系，是业主维权运动取得成功的关键，而获得社团、NGO组织和社区服务者的协助是影响业主维权运动取得成功的重要因素，这几种力量的合作最终使“社会”生长在现有的法制环境以及国家与市场的结盟中获得突破。该文的重要贡献在于，将业主维权运动纳入到公民权与公民社会的理论传统中进行分析和探讨，并初步建立了一个透视业主维权运动成败的分析框架。
谭黎（2008/2009）通过对一个发生过业主维权运动的单位团购房小区进行个案研究，试图找出公民认同的类型。作者认为，“公民认同”概念最适合于解释业主在维权运动中的参与动机和维权运动对于业主观念的影响。通过分析访谈材料，她发现，业主的公民认同存在两个基本维度，即“民主意识”和“公共维权意识”。根据这两个维度，公民认同在强度上可以划分为“强公民认同”、“弱公民认同”和“无公民认同”三种类型。在此基础上，她进一步分析了公民认同的客观决定条件，包括人生经历、职业地位对公民认同强度的影响，并阐述了维权运动对于公民认同的建构过程以及公民认同所处的社会结构背景。该文的重要贡献在于，针对业主维权运动为何能够长期维持这一重要现象，力图从公民认同这一角度进行分析和解释。
陈鹏的两篇论文（2008/2009a）评述了公民权理论，介绍了作为社会学新兴分支学科的“公民权社会学”（Sociology of Citizenship），以期更好地引导经验问题研究。作者通过重新解读和阐释英国著名社会学家T.H.马歇尔的《公民权与社会阶级》这一经典文本，以期探讨一种“权利的社会理论”的可能性。而这一阐释路径，无论是对古典社会学，还是对现代社会学，都是一项亟待开发的研究课题。作者对西方学界20世纪40-90年代的公民权社会学理论进行了系统梳理，详细分析和讨论了公民权的定义与内涵，介绍了T.H.马歇尔、M.曼和B.S.特纳三位学者的基本观点及其逻辑关联，以及全球化背景下西方公民权社会学理论研究的四个重要转向。由此，作者初步勾勒出“公民权社会学”的基本论题和轮廓。
问题四：业主维权运动中法律与社会之间具有怎样的关系？
孙湛宁（2009）深入调查了B市四个商品房小区业主维权胜诉案例，比较分析了案例的诉讼过程、策略、案件嵌入的具体社会情境和双方诉讼力量对比结构，发现四个案例的业主当事人在诉讼力量对比结构和诉讼策略上具有相同点，即当事人通过援引法律外力量为自身的诉讼能力增加“筹码”，从而改变双方力量对比的初始状态，此种加码的诉讼策略也成为案件最终胜诉的重要原因。而这种诉讼策略之所以可能，其原因在于中国司法审判制度所呈现的“行政逻辑”与“司法逻辑”之间的张力，在这个过程中，诉讼人不仅仅是司法裁决的消极接受者，同样也是建构、影响和型塑司法过程的行动者。该文的重要贡献在于，作者创造性地提出了“以行动策略为中心的制度主义”的研究路径，并试图有效链接具体社会情境、行动策略、行动逻辑和制度运作之间的关系。
陈鹏（2010）通过对当代中国城市业主维权的基本形式、抗争类型、目标、身份认同进行分析和探讨，初步建立了一个关于业主维权活动的分析范式。作者将这一范式称为“法权抗争”，并将之具体化为“上访维权”、“诉讼维权”和“立法维权”三个基本类型，从而建立起一个关于维权抗争的理想类型学。作者认为，在维权抗争的整个过程中，“法”成为贯穿始终的中心枢纽，业主维权在最根本的意义上变成了业主不断学法、懂法、用法、护法的过程，彰显出强烈的法权意识和可贵的公民勇气。这表明业主在行为方式和思想意识上从传统的臣民向现代意义上的公民转化。就此而言，当代中国城市业主维权抗争可以认为是业主借助法律将自己变成公民并形成身份认同的过程。该文的重要贡献在于，通过对国内民众维权抗争研究范式的整合，以期在中观层面为农民维权、工人维权、市民维权提供一个进行比较研究的理论模型。
刘子曦（2010）通过对B市业主维权实践进行描述和分析，回答了业主维权为何呈现多样化的发展轨迹，以及维权活动中法律与社会的关系如何的问题。作者认为，在中国转型社会的背景下，由于缺乏相应的社会空间，法律呈现出“维权武器”与“维权瓶颈”并存的二重属性，二重属性的张力推动维权从“组织”、“制度”、“身份”三个维度向社会行动扩展，扩展中的社会行动重建了“法律与社会”的关系并推动着公民社会的生长。由此，“法律与社会”之间形成了双重的转化机制：一方面，法律搭建和铺设了一条条制度化的维权渠道，并在实践过程中逐渐演化为业主维权的多元化发展轨迹；另一方面，社会行动也建构了一条“权利链”，沿着这条“权利链”维权的同时，一条“法律链”也被建构起来，不断有新的法律被卷入其中。该文的重要贡献在于：其一，针对法律在业主维权运动中的角色、作用、机制和意义作出了较为清晰的分析和揭示；其二，通过法律的二重性机制，有效地展现了业主维权运动中“法律与社会”之间的实践关系；其三，通过中国社会情境下的“法律与社会”关系的经验研究，对西方法律社会学传统中的法律与社会关系模型做出了重要修正和创新。
通过以上四条问题线索的梳理可以发现，“社会”的问题构成了课题组七年来始终一以贯之的中心主题和线索。课题组的基本研究思路大致包括：坚持国家-市场-社会相互关联的基本分析视角；坚持把“社会”的问题作为当代中国社会学研究的中心议题；对于“社会”的分析，应当是具体的、实在的、历史的；“社会”的生长并不是模式统一、一蹴而就的，而是具有相当的分散性、片断性和长期性的特征；维权运动是当代中国公民运动的典型代表，并成为公民锻造、阶级培育、“社会”生长的基本机制；充分突显行动者的主观能动性在维权抗争中的首要性；充分重视以法律为核心的维权策略的研究，等等。同时，四条问题线索在一定程度上也反映了课题组在不同阶段针对“社会”问题的不同关注角度和聚焦点，经验研究与理论思考齐头并进，互相促进。课题组逐步引入西方社会学的重要理论视角，并通过本土化经验研究对其作出了重要修正和创新，充分体现了我校社会学系提出的“面对中国社会的真问题，与西方社会学前沿理论开展有建设性的对话”的学术宗旨，为当代中国社会学研究提供了重要的学术新知，开辟了崭新的学术阵地，从而初步奠定了我系在都市运动研究领域的学术地位。
（陈鹏，清华大学社会学系博士生）
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7 傅春晖：《居住改变中国――作为公民权生产的业主维权运动》，清华大学硕士学位论文，2009年6月。
8 郭于华、史云桐：《马克思主义与社会――布洛维“社会学马克思主义”的启示》，载《开放时代》2008年第3期。
9 刘月雯：《社会的嬗变――以B市的一个业主维权组织为例》，清华大学硕士学位论文，2010年6月。
10 刘子曦：《激励与扩展：B市业主维权运动中的法律与社会关系》，载《社会学研究》2010年第5期。
11 姜：《产权界定的权利实践――以经租私房主的维权活动为个案》，清华大学硕士学位论文，2005年6月。
12 施芸卿：《机会空间的营造――以B市被拆迁居民集团行政诉讼为例》，载《社会学研究》2007年第2期。
13 史云桐：《有产者的抗争与社会的生产：B市业主维权的类型研究》，清华大学博士学位论文，2008年6月。
14 孙湛宁：《加码的逻辑――B市业主诉讼维权的行动策略研究》，清华大学博士学位论文，2009年6月。
15 谭黎：《公民认同：以业主维权运动为例》，清华大学本科学位论文，2008年6月。
16 谭黎：《业主认同的建构与强化――以B市R2小区维权运动为线索》，载《中国农业大学学报（社科版）》2009年第4期。
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19 杨敏：《何为社区，为何参与？――中国城市社区建设运动的个案分析》，清华大学博士学位论文，2005年6月。
关键词：社区治理；治理模式；文献研究；研究展望
中图分类号：G91283文献标志码：A文章编号：1002-7408（2017）07-0091-07
基金项目：陕西省软科学面上项目“基于分类治理的陕西城市社区治理模式精准化研究”（2017KRM175）；西安市社科基金项目“城乡一体化进程中西安城乡社区公共服务标准化研究”（17J141）；陕西省教育厅人文专项“基于协同创新视角的陕西省社会治理能力测度及提升路径研究”（16JK1723）。作者简介：王欣亮（1986-），男，西安人，西北大学公共管理学院讲师，陕西省社会科学院在站博士后，研究方向：社会治理；任|（1991-），男，陕西宝鸡人，清华大学公共管理学院博士生，研究方向：公共管理。
经过30多年的高速发展，我国国民经济进入了以稳增长、调结构为主要特征的经济新常态。而伴随经济新常态，我国改革发展进入深水区，各种社会矛盾集中显露，使得提升社会治理能力成为现阶段发展中亟待解决的问题。社区作为具体化和微型化的社会，是加强和创新社会治理的基础平台。强调：“社会治理的重心必须落到城乡社区，社区服务和管理能力强了，社会治理的基础就实了”。①2015年7月，民政部召开了全国社区治理创新工作会议，会议认为“社区治理创新，有助于把党的组织优势转化为治理服务优势，把居民的参与热情转化为治理服务活力，把社会发展资源转化为治理服务实力”。基于上述背景，本文以CSSCI为来源数据库对社区治理相关研究进行统计性分析，在此基础上，对研究观点进行梳理和总结，以期通过对研究进展、观点分歧、现存不足等方面的分析，展望社区治理的未来发展及趋势。
一、现阶段国内社区治理研究概况的统计分析
自1887年德国社会学家滕尼斯首次提出社区的概念，结合公民社会理论、新公共服务理论、治理理论、非政府组织理论等基础理论的发展，社区治理逐步成为国内外研究的热点问题。我国对社区治理的研究最早可以追溯至费孝通在《乡土中国》中对于我国农村社区的研究。随着改革开放的不断深入，学术界对于城市社区治理由单位制、集体制向街区制、社区制的转变实践以及农村社区由基础设施建设向社区服务的发展过程持续关注。党的十六大上，提出了创新社会管理和社区治理的发展命题。党的十八届三中全会，首次以社会治理代替传统社会管理的提法，而社区治理作为社会治理的基本单位，也成为学术界关注的热点。
本文在对国内研究的梳理中，以中文社会科学引文索引（CSSCI）为来源数据库，为确保统计分析的全面性和准确性，分别以“社区治理”为篇名和关键词进行模糊检索，共检索到论文468篇。②
从发表时间来看，第一篇以“社区治理”为关键词的论文于1999年发表，之后呈现出三个发展阶段的特征：第一阶段从1999年至2005年，年平均数约为31篇，这一阶段为社区治理研究的起步阶段。在实践发展中，1991年民政部提出社区建设的理念后，2000年中共中央办公厅与国务院办公厅转发民政部关于社区建设的意见，③标志着社区建设上升为国家发展思路。此后，各地方政府也相继出台推动社区建设的相应配套政策，如2003年7月成都市出台《成都市城市社区建设管理办法》等，在这一阶段中，以社区的各项基础设施的健全完善为主要任务。第二阶段从2006年至2012年，年均数约为25篇，这一阶段为社区治理研究的高速发展期，以2006年国务院出台关于加强社区服务工作意见为标志，④文件中指出，随着社会主义市场经济的发展和城镇化进程的加快，社区在经济社会发展中的地位越来越重要，做好社区服务工作对于提高居民生活质量、扩大就业、化解社会矛盾、促进和谐社会建设都具有重要意义，之后，各地方政府也相继出台相应政策；第三阶段从2013年至2016年，年均数为68篇，这一阶段为社区治理研究的相对成熟期。以2013年十八届三中全会提出的创新社会治理重要论述为背景，作为社会的基本单元，社区治理成为研究的热点问题。
从作者结构来看，我国社区治理研究的力量主要集中在高校、社会科学院、党校系统、基层及行政部门，就统计数据而言，发文数量分别为351、52、37、28篇，占比分别为75%、11%、8%、6%。由上述统计结果能够看出：一是在现阶段核心期刊关于社区治理的学术论文中，高校系统是社区治理研究的主力军，汇聚了主要研究人才与成果；二是在现阶段科研成果中，作者以高校系统、社科院系统等研究机构为主，而来自于基层单位或行政机构的较少。⑤
从基金支持来看，在国家基金支持层面：国家自科基金支持18篇，其中属单独资助的5篇，所属学科分别为经济学、社会学与管理学；国家社科基金支持182篇，其中单独资助55篇；教育部基金支持101篇，其中单独资助32篇；部级其他基金26项，其中单独资助6项。在省市级基金支持层面：省市级基金共资助87篇，其中属单独资助的41篇；未获得基金支持的171篇。具体统计数据及占比如表1所示。从基金支持的统计结果来看，呈现出以下几个特征：第一，从基金资助的数量来看，总量占比偏少。在核心期刊所发表文章中，受到部级基金资助的占比为4499%，受到各类基金Y助的占比为635%，这一数据反映出社区治理的相关研究受资助力度有待提升。为更清晰地说明问题，本文同时以“区域战略”为关键词进行对比检索，得到的受基金资助占比为7186%。第二，从基金资助的来源来看，部级基金资助较多而省市级较少。在受到基金资助的文章中，受到部级基金资助的占比为7085%，这表明部级基金在对社区治理相关研究的支持中占有较大比重，而省市级基金对于社区治理相关研究的关注程度及支持力度有待提升。第三，从基金资助的发展来看，受基金资助论文的比重呈总体上升趋势。为了更清晰地反映基金支持的变动，本文结合年度变动进行分解，从图3中能够看出，受到基金资助的研究在近年来占比呈现波动上升的变动趋势。
结合学科分类及主题词演进来看，现阶段研究中，管理学101篇、政治学67篇、社会学206篇、经济学52篇，其他学科42篇。在主题词方面，位于词频前十位的分别为：社区治理（157）、城市社区（36）、农村社区（24）、治理模式（19）、治理结构（19）、公共服务（17）、社会组织（14）、社区建设（13）、社会资本（12）、社区自治（11）。结合科学图谱的分析方法，对相关研究的关键词进行聚类分析（如图4所示），结合时间轴变动能够看到，农村社区与城市社^是社区治理的基本单元，在研究起步期，多关注于对社区建设的研究，这决定于社区发展的客观背景；随着社区建设的完善，对于社区治理的研究转入了对社区服务以及参与式治理为代表的治理结构研究；在进一步的研究中，逐步呈现出对社区治理模式、公共服务、社会资本以及社区自治等问题的延伸趋势。
二、社区治理研究的主要内容和观点梳理
结合统计性分析结论，现阶段我国对社区治理的研究进入了高速发展期，成果数量以及受资助层次均不断提升，与此同时，对社区治理的研究视角不断丰富，研究观点不断深入。这里从社区治理的内涵界定、理论基础、体系构建、国外模式以及国内实践等层面对现有研究进行梳理。
1.社区治理的内涵界定。纵观国内外的发展实践，强化社区治理对于维护社会稳定、提升社会治理水平具有重要意义。现有研究中，对社区治理的界定主要从社区内涵、治理功能以及治理目标等层面进行。魏娜认为社区治理是政府、社区组织以及社区公民共同管理社区公共事务的活动。[1]本文从社区的内涵入手，结合社区治理的功能及目标，对现有研究中社区治理的内涵进行梳理总结。
第一，社区的概念。国内关于社区内涵的研究源于费孝通的界定，即“社区是若干社会群体在特定区域内形成的相互关联的集体”。[2]民政部将社区界定为集聚在特定区域中公民构成的社会生活共同体。社区作为社会的基本单元，是社会发展和进步的重要基础。杨君、徐永祥认为社区的构成要素是地域、人口、组织结构和文化等。[3]
第二，社区治理功能。在现有研究中主要有两种观点，一是以社区治理功能的发展目标为视角，认为社区治理是人类文明步入工业化和信息化的背景下，建设和维护精神家园的实践。郭凤英、陈伟东认为强化社会治理是实现社会现代化的国家战略；[4]唐忠新认为社区治理是现代化发展的客观要求。蔡冬峻认为社区治理的主要功能包括政治稳定、社会稳定以及经济发展。[5]杨敏从生态社区建设的角度，认为生态建设也是社区治理的应有功能。[6]二是以社区治理的基本要求为视角，认为社区治理具有维护社会稳定、提升社会成员幸福感的基本功能。李友梅等认为社区治理的功能在于利用低成本体制创新，推动公民积极政治参与。[7]也有学者将两种观点进行结合，郑杭生、黄家亮将社区治理的功能分为内部与外部两个方面，内部功能是指社区内部居民的客观需求以及主观期望，外部功能是指社区治理对于社会治理的作用和影响。[8]
第三，社区治理目标。部分学者从精神意义的角度理解社区治理的目标，认为社区文化建设是社区治理的出发点和目标。丁元竹认为社区治理的目标是建设具有幸福感、安全感、稳定感、互动性的理想及意义上的社区。[9]部分学者结合社区治理的具体内容，从实践的角度对社区治理的目标进行分析。如，闵学勤、黄灿彪以满足社区居民多层次多样化需求作为社区治理的目标。[10]
结合上述分析，关于社区治理的内涵界定可分为两类：其一是从狭义层面入手，将社区看作社区居民更好满足生活发展需求的外部环境，将社区治理的内涵集中于社区内部具体事务的协调处置以及公共服务提供等方面。其二是从广义层面入手，将社区看作国家社会发展稳定的基本单元，结合宏观发展目标分析社区治理的功能定位及基本要求。
2.社区治理的理论基础。社区治理的理论基础，主要由公民社会理论、社会资本理论、治理理论以及非政府组织理论等构成。
一是公民社会理论：公民社会由各种非政府组织或非企业组织的公民组织组成，包括社区组织等，这些组织以维护自身利益为目标，由社会成员自发结合。就职能定位而言，公民社会通常被定位于政府组织与市场组织之外的第三部门；就特点而言，公民社会具有自发性、自治性以及自愿性等特征。根据公民社会理论，社区是公民参与基层民主创新的重要平台，治理中应逐步确立并强化公民组织的作用，利用社区居委会直接选举以及社区居民会议等是公民社会理论在社区治理中的具体尝试。王芳认为公民社会是社区治理的基础和前提，而公民社会理论的时空发展特点决定了我国政府主导型社区治理模式的合理性及必要性。[11]陈伟东、李雪萍从需求和供给的角度，对社区居民需求偏好与社区治理内容供给的平衡关系进行了分析。[12]
二是社会资本理论：社会资本是建立在信任关系基础上的社会成员间互助关系，既是一种资源要素，也是一种无形资产。社会资本理论在社区治理中具有重要意义。由于社区作为按照地域集中的社会生活空间，是居民生活的集合体，而社区治理以强调公民的核心地位，增进公民福祉、实现公共利益为目标。因此，社会资本理论以推动社会成员之间的关联和信任为基础，既在社区治理中起到约束社区成员行为，调节成员利益的作用，以实现源头治理的目标。燕继荣认为推动政府主导型社区治理模式的关键在于社会资本的投资，应利用“熟人社会”建设，社区自组织建设、社区成员交往、集体行动能力等方式，推动社区治理路径依赖的形成。[13]黄立敏认为社会资本对于社区治理绩效具有重要影响，进而利用社会资本理论对“村改居”社区治理的模式进行了研究。[14]
三是治理理论：作为兴起于20世纪90年代的治理理论，其已成为社区治理中的重要理论依托。治理理论产生的背景是解决行政主体在资源配置中导致的低效率问题。其观点认为，在主体方面，政府并不是治理体系的唯一主体，公民、社会组织等传统的管理对象也应作为治理主体；在运行方面，治理不等同于管理或控制，而更注重于多元主体的共同参与及利益协调，同时，治理也不是静止的制度体系，而是长期动态的协调过程。按照治理理论，社区治理应为由一元至多元主体结构转变的过程中，多元治理主体之间的关系由专属性和排他性向互动性和依赖性转变，并结合新的管理理念与方式，以达到充分调动各种资源，实现善治的目标。夏建中基于全球治理、民族国家治理、地方治理等三种治理理论基础，对社区治理理论的内容及构成进行研究。[15]刘娴静认为治理理论对于指导社区治理实践具有重要意义，并利用治理理论的分析范式，对我国城市社区治理的主体、过程、组织体系、运行机制等进行分析。[16]
四、未来发展方向及研究展望
针对现有研究中存在的不足，为了创新社区治理方式，提升治理能力，有效应对新形势下发展需要，建议从以下方面入手，推动社区治理研究的发展和完善。
第一，加强研究支持力度。将现阶段社区治理的重要意义与行政层面的重视相结合，多措并举，为社区治理研究营造良好环境：一是要鼓励和促进相关社区治理研究机构的建设，通过政策扶持，使之成为指导社区治理实践的重要阵地；二是加强社区治理人才的培养工作，针对现有研究中实践工作者参与较少的现状，将现有人员培训与远期人才培养相结合，通过社区治理相关科研机构与具体社区的合作共建等形式，加大实践工作者在研究中的参与度，提升相关研究的实践意义和参考价值；三是在各级纵向课题的选题中，适当向社区治理相关研究倾斜，以激发更多科研力量集聚于社区治理的研究中，并通过鼓励召开社区治理相关学术会议，推动成果共享平台建设等具体举措，以提升研究成果的数量和质量。
第二，强化基础理论研究。强化符合我国发展特点的社区治理基础理论研究，形成具有中国特色的社区治理理论体系，是指导未来社区治理实践的保障。基于现阶段社区治理研究的现状，建议从以下几方面夯实基础：一是研究基础理论的夯实，在对与国外社区治理相关的公民社会理论、社会资本理论理论、治理理论以及非政府组织等理论进行梳理的基础上，总结其中符合我国社区治理发展特点及要求的部分，加以参鉴，以期更好地指导我国社区治理的发展；二是研究理论体系的扩展，在对社区的内涵进行科学界定的基础上，对社区治理的功能及目标等层面的相关理论进行系统性分析，以期形成符合我国社区治理特点的理论体系。
第三，创新治理测度研究。建设具有可行性、科学性和创新性的社区治理测度体系，不仅对于衡量社区治理的发展水平，查找现存问题具有现实意义，而且能够对指导未来社区治理的发展提供方向。在社区治理的测度方面，建议从两方面入手：一是在标准化建设方面，以政府行政力量推动为主，从一主多元的治理主体、以民为本的治理内容、依法治理的治理保障等方面，对符合社区治理普遍性的工作或目标进行建章立制，以推动社区治理整体水平的提升；二是在特色化建设方面，以社区自治力量为主，结合社区自身特点和发展阶段，对社会组织在社区治理中的具体参与形式，社区治理的主体结构等内容，鼓励社区进行精准化的创新，以推动社区治理内生治理的提升。通过标准化与特色化相结合，将政府主导的约束性发展目标与社区主导的预期性发展目标相结合，为未来社区发展实践提供方向。
第四，推动分类治理研究。基于多元主体合作共治的背景，结合社区发展差异以及治理主体差异，推动分类治理将是未来社区治理的发展方向。一是对社会组织的分类管理，基于社区组织的差异化职能定位，进行分级分类的管理，以优化治理结构，提升治理绩效。具体而言，根据功能将社会组织分为公益慈善、社区服务、工商经济以及社会福利等类别，优先鼓励公益类和社会服务类社会组织的建设，同时严厉打击非法社会组织活动，以厘清不同类型社会组织在社区治理中的职能边界，优化社区治理主体结构。二是对社区的分类治理，结合社区之间在人口结构、自治能力、社会组织建设等方面特点，分类制定社区治理模式将是未来社区治理的重要方向。基本分类思路为，我国社区分为城市社区、城乡结合社区以乡村社区，而城市社区可细分为单位式社区、传统邻里型社区以及新型住宅社区等类型，乡村社区可进一步分为传统自然村型、村居混合型等社区。在未来研究中，要注意将社会组织的分类管理和社区的分类治理相结合，基于社区特点综合运用相应治理手段，有针对性地设计社区精准化治理路径，以推动我国社区治理实践水平的提升。
注释：
①见参加十二届全国人大二次会议上海代表团审议时讲话。http：//epaperwxrbcom/paper/wxrb/html/2014-03/06/content_378171htm。
②b于传统核心期刊（CSSCI）在现阶段国内学术评价等方面的认可度，相对于中国知网学术期刊数据库，以CSSCI为检索来源数据库，能够更清晰地展示相关研究的进展。检索源数据库为中文社会科学引文索引，http：//csscinjueducom/indexhtml。
③中共中央办公厅、国务院办公厅关于转发《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》的通知（中办发〔2000〕23号）。
④国务院关于加强和改进社区服务工作的意见（国发〔2006〕14号）。
⑤由于在科研中，高校及科研机构的体量较大、比重较高，为了进一步说明此问题，选择以“应急管理”为对比值，在2005―2015年中以“应急管理”为主题的科研论文中，企业、团体等基层单位的科研成果占比为27%，远高于“社区治理”。可参见李尧远、曹蓉（2005）研究。
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国家治理体系是国家治理能力的基础和保障。只有完善的国家治理体系，才能真正提高国家的治理能力。从政治学的角度来讲，国家治理体系是一系列规范行政行为、市场行为和社会行为的制度和程序的总和，包括国家的行政体制、经济体制和社会体制，目标就是要规范社会权力的运行和维护公共秩序。现代国家治理体系是一个有机、协调、动态和整体的制度运行系统，涉及政府治理、市场治理和社会治理等三个次级体系，而城市治理现代化则是社会治理现代化的重要组成部分。国家治理现代化的核心就是要处理好国家与市场、国家与社会的关系。而在城市治理现代化方面，也应该首先理顺好政府与社区、政府与民众的关系，使政府在职能上归位，实现社区居民的自治，达到政府治理与居民自治之间的良性互动。而要做到这一点，除了政府要首先转变观念之外，还必须有健全的制度保障，建立适应城市治理现代化要求的社区组织体系。必须看到，实现城市治理的现代化，重心在基层，基础在社区。因此，推进社区管理体制机制的变革，建立新型的社区管理组织体系，既是提升城市品质、改善人居环境的必然要求，也是实现城市治理现代化的重要前提条件。
二、盐田改革社区管理体制的实践探索
三、盐田新型社区管理体制的主要特点及其启示
盐田区的社区管理体制改革已经走过了十几个年头。通过一系列卓有成效的改革，盐田社区的管理体制和机制都发生了重大变化，表现出四个方面的明显特点：
1.基层党组织在社区治理中的领导核心作用得到较好发挥。
近年来，随着社会管理和社会创新工作的不断推进，参与社区管理的各类组织日益增多，虽然较好地调动了各方面的积极性，但也带来了社区组织权责不清、功能重叠、各自为政、缺乏统筹的弊端，难以形成治理合力。因此，如何有效地发挥好社区综合党委的领导核心作用，使社区各类组织依法依规充分发挥作用，形成“一核多元”的社区治理模式，就成为社区治理过程中必须努力解决的大问题。在盐田区社区管理体制改革的“1+2+1”文件中，明确提出了社区综合党委是社区内各项工作和事业的领导核心。要求各类组织的党组织和党员均纳入社区综合党委管理，社区综合党委要从政治、思想、组织、加强管理、强化监督等方面全面完善工作机制，充分发挥其对社区各类组织和各项工作的领导。这些文件不仅赋予了社区综合党委在重大事项上的话语权，并严格规范了民主议事决策的程序。社区综合党委、社区工作站、社区居委会的重大财务事项和年度收支情况，均需要社区综合党委按照民主集中制原则讨论决定，社区股份合作公司运作是否做到依法依规也由社区综合党委监督。在议事决策的形式方面，文件也规定社区应以“新三会”形式研究决策各项事务，另外不定期召开民意拍砖会，由社区综合党委选择社区某项难点、重点事务，专门征求辖区居民和专家学者意见。这些措施的制定和实施，从制度上保障了基层党组织领导作用的充分发挥。
2.政府的执行力得到较大提高。
在城市治理体系和治理能力的变革中，政府的行为尤为关键，既要真正做到不越位、不错位，又要做到不缺位，必须当好“掌舵者”，切实提高自己的执行力。在盐田社区管理体制改革中，做到了降低政府行政成本和提高政府行政效率的有机统一。社区管理体制改革以前，行政化的社区居委会人员结构复杂，平均每个社区有近90个人(包括治安和保洁人员)，他们的收入基本上都是区财政拨款，每年至少需市、区财政下拨经费大约1836万元。社区体制改革后，原社区居委会中属于行政工作的归并社区工作站，并给社区工作站明确职责，每个社区工作站平均配备6个雇员编制，工作人员数大为减少，个人收入水平明显提高，但财政拨款的人员的经费整体水平仍然大大降低。更重要的是，这种体制运作牵引街道办事处和各职能部门之间新型的工作关系和行政成本、行政管理及行政效能的评估方式改革，建立了新型的政府管理的垂直链条，提高了同等成本标准下的行政效率。
3.社会组织得到较快发展。
社会组织是社会建设不可或缺的重要力量。多年来，盐田区委区政府坚持宽进严管，厚待重托的原则始终不渝地促进全区社会组织更好更快更健康地发展，建立起从政府一元管理到政府、社会组织、公民共同治理、构建和谐社会的模式。同时，盐田区还十分注重培育社区参与意识，不但要求社区居委会具有相应的自治功能，而且还要承担起培育各类民间组织的任务。经过几年的发展，盐田区社区服务三级网络开设了教育培训、保洁、物管、家政、中介、文体活动等100多项福利和服务的公共产品，提高了全体居民特别是弱势群体的生活质量，近半失业人员通过“社区就业基地”实现了再就业。2013年，盐田又将“继续完善社会组织培育和规范发展机制”列为社会创新重点项目，率先在全市设立培育发展社会组织专项资金。除法律法规规定需前置审批以外，对公益慈善、社会服务等类社会组织全部实行直接登记，同时放宽社区社会组织准入门槛、简化办事程序，实行登记和备案双轨制。目前全区已登记注册的社会组织有142家，涵盖了经济、教育培训、文体、公益慈善以及综合等五大门类，逐步承接政府部分公共职能转移，并成为盐田区推动社会建设、创新社会管理的重要力量。四是居民民主意识和居委会自治能力明显增强。能否调动社区居民的积极参与，是社区治理能否真正取得成效的关键。而要调动居民的积极参与，其重要前提就是要充分发挥基层的社会主义民主，实现居委会组成人员的直接选举。为此，盐田早在2005年就在全区17个社区居委会全部实行了直接选举，当时曾引起广泛的关注，被誉为“中国基层民主的破冰之旅”。在居民的积极参与下，经过民主选举产生的居委会真正回归自治组织的法律地位，不再直接为政府“跑腿”，而是成为居民的代言人、权益保护人，架起了政府与居民沟通的桥梁。而随着社区服务站的建立，作为一个民办的非企业组织，拥有更多的自，经营行为更加灵活，使社区服务站在解决一些企业不愿无偿解决、政府无法全面解决、居民无力个人解决的问题中发挥了重要作用，有力地提高了社区服务的水平，促进了和谐社区的建设。更为可喜的是，随着居民参与社区事务积极性的提升，盐田已经涌现出一大批志愿者。目前志愿者队伍人数接近3万人，约占辖区人口的15%，其中注册义工8000多名。这批志愿者为盐田各项社会事业的发展作出越来越大的贡献。当初盐田社区治理体制的改革，是围绕创建符合盐田实际、满足政府社区管理和保障居民权利实现需要的社区治理模式，而不断探索前进的。但是反思盐田整个改革的进程，人们还是不难发现，盐田坚持制度创新和体制内资源优化这种与时俱进的改革，不但为形成中国特色社区治理积累了宝贵的经验。
四、启示
1.国家治理现代化是改革发展的必然趋势。
尽管国家治理现代化这个提法在十八届三中全会上才正式出现在党的文件中，但实际上30多年的改革都是朝着这个方向迈进。也就是说，随着党由一个革命党向执政党的转变，由国家统治转向国家治理也就成了历史的必然。从盐田社区管理体制改革的历程中我们也可以看出，虽然当地的党委政府一开始还无法预见到今天所倡导的国家治理现代化，然而所采取的一系列改革举措都是为了努力处理好政府管理与民众参与之间的关系，都是为了提高政府的工作效能，都是为了实现社会事务管理的制度化、规范化、程序化、民主化，从而更好地实现和维护最广大人民群众的根本利益。所以这一切，同样是国家治理或者说城市治理现代化的必然要求。因此，倡导国家治理现代化不能离开中国的国情，特别是不能离开改革开放的历史进程。只有对中国的改革开放进行深入的研究和系统的总结，国家治理现代化才能奠定更加坚实的基础。
2.实现国家治理现代化是党执政能力的集中体现。
党的领导是中国国家治理体系的重要特征，也是中国制度的创新之所在。经过短短的几十年时间，相比其他国家，中国已经初步形成了独创、高效的现代国家治理体系，显示出中国制度的强大生命力，也体现了中国共产党优异的执政能力。从盐田的实践可以看出，正是在当地党委、政府的正确领导和精心谋划下，社区管理体制改革才一步一个脚印地走过来，取得今天这样的成绩。不管是从宏观层面讲推进国家治理现代化，还是从中观层面讲实现城市治理现代化，都必须首先着眼于提高全党的执政水平和执政能力。正如所指出的那样：我们的国家治理体系和治理能力总体上是好的，是有独特优势的，是适应我国国情和发展要求的。同时，我们在国家治理体系和治理能力方面还有许多亟待改进的地方，在提高国家治理能力上需要下更大气力。只有以提高党的执政能力为重点，尽快把我们各级干部、各方面管理者的思想政治素质、科学文化素质、工作本领都提高起来，尽快把党和国家机关、企事业单位、人民团体、社会组织等的工作能力都提高起来，国家治理体系才能更加有效地运转。
关键词：城市治理；文献计量；词频分析；社区治理
DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2014.06.012
一、引言
从上世纪90年代末至今，我国学者开展城市治理（city governance）领域的研究已逾15载。经历了从概念引入、理论探究到指导实践的发展历程。2013年南京市颁布了我国第一个《城市治理条例》并成立了“城市治理委员会”；是年年底，中国共产党十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中明确提出把推进国家治理体系和治理能力现代化作为全面深化改革的总目标之一，这是在中央文件里首次正式强调治理的核心价值。这些重大事件向我们传达出一个明确的信号：城市治理在我国即将迎来从“空想”和试点到整体推进的大发展阶段。此时，全面回顾研究成果，多维度分析研究状况，将为今后理论与实践的进一步发展提供必要的参考和有益的线索。
罗月领（2007）、[1]徐静（2008）、[2]赵挺（2010）、[3]盛广耀（2012）、[4]李明扬（2013）[5]等先后发表了关于我国城市治理研究的文献综述，对该领域的研究内容做了较为充分的概括总结。然而，现有综述多采用定性的分析方法梳理归纳文献内容，本文尝试以定量的视角客观展示我国城市治理研究概况。
二、研究方法
（一）文献计量分析
文献计量分析法是一种基于数学和统计学的著名定量分析方法，它以各种科学文献的外部特征为研究对象，以输出量必定是量化的信息内容为主要特点，采用数学与统计方法来描述、评价和预测科学技术的现状与发展趋势的图书情报学分支学科。[6]文献作者、出版时间、出版地点、关键词等文献有关的媒介及其特征都可以作为进行文献计量研究的对象。
词频分析法是利用能够揭示或表达文献核心内容的关键词或主题词在某一研究领域文献中出现的频次高低来确定该领域研究热点和发展动向的文献计量方法。[7]由于一篇文献的关键词是文章核心内容以及作者学术思想、学术观点的高度概括，因此，如果某一关键词或主题词在其所在领域的文献中反复出现，则可反映出该关键词或主题词所表征的研究主题是该领域的研究热点。该方法在国内外已经得到运用，加拿大蒙特利尔大学教授Robert D博士等人曾于1997年采用词频分析法完成了一份关于世界纳米科技研究状况的计量分析报；[8]国内的邱均平、[9]梁立明、[10]马费成[7]等人分别将该方法应用于国内外情报学、中国纳米技术、知识管理领域的研究热点和发展动向的研究中。
本文将上述方法引入城市治理领域，分析该领域论文文献的外部特征和内容结构特征。
（二）数据采集
本研究数据来源于comKI的期刊库和硕士、博士论文库，以“文献”为检索项，检索“篇名”中包含“城市治理”或“都市治理”或“城市管治”或“城市治道”的文献，时间到2013年12月31日，共得到检索结果338篇。经过逐一阅读题目、摘要及部分全文，去除重复论文、内容不相关论文、会议通知、新书推荐等文献20篇，删除没有关键词的文献4篇，以其余314篇论文为有效样本，将其题录，包括作者、标题、期刊名、年份、关键词、摘要等信息导出，并使用TDA和EXCEL进行处理和展示。
三、数据分析
（一）我国城市治理研究的外部特征
1.城市治理研究论文的年度分布
从图1中可以清晰地看出我国城市治理类论文年度数量及其变化趋势。1999年至2001年，相关论文发文总数较低，只有10篇，年度论文数量呈现缓慢上升趋势。结合相关文献内容来看，这一时期学者研究的重点是国外城市治理理念介绍和内容阐释，主要发挥了概念引入和理论传播的作用。它可以看作我国学者开展城市治理研究的起步阶段。正是这一时期的传播，使得更多学者关注城市治理。2002年城市治理类论文发文数量迅猛增长，达到21篇，是2001年的4倍，是以往发文量总和的2倍多，掀起了城市治理研究的第一轮热潮。此后，2003～2013年10余年间，关于城市治理的论文总数共计286篇，年度数量变化呈波浪形上升趋势，城市治理研究在这一时期进入曲折发展阶段。尤其是2012年出现一个谷底，相关研究数量较前两年有明显下降。然而到了2013年，论文数量又猛增至50篇，是前1年的近2倍。查看该年文献标题和摘要，我们发现这与两件大事的推动不无关系。一是年初南京市颁布和实施全国第一个《城市治理条例》并成立城市治理委员会，它使城市治理在我国真正从理论研究和试点推行飞跃到立法实践的层面。另一件大事是中国共产党十八届三中全会审议通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，该决定提出推进国家治理体系和治理能力现代化，治理主体多元化，治理方式法治化，不再是简单命令式、完全行政化的管理。与上述事件直接相关的论文达6篇，占当年论文总数的12%。
综上所述，迈入21世纪以来，城市治理领域的研究日益受到学术界关注，研究热度稳中有升，相信随着国家治理体系和治理能力现代化在城市层面的展开，城市治理研究将作为城市研究中的热点和重点领域，迎来新一轮发展高潮。
2.城市治理研究论文的期刊分布
从哪些刊物上能看到此类研究呢？经过统计分析，共有167种期刊发表过城市治理研究类论文，92%仅刊载过1～2篇。可见，刊载该领域论文的期刊种类繁多，但大多数只是偶尔为之。
刊载4篇及以上论文的期刊有8个，其相关论文数达73篇，占论文总量的23%。《上海城市管理》、《城市规划》、《中国行政管理》、《杭州（我们）》为首的城市研究类期刊和公共管理类期刊是展示城市治理研究成果的主要阵地（见图2）。
排名前8的期刊中，《城市规划》、《中国行政管理》、《城市问题》、《城市发展研究》、《现代城市研究》为核心期刊，共40篇。这说明城市治理领域的研究受到业界重视，且具备较高研究水平。排名前8的3个非核心期刊中，《上海城市管理》发表的相关论文最多，它是城市建设与管理领域内的综合性理论刊物。北京市市政市容委主办的《城市管理与科技》则侧重刊登解决城市运行管理中急需解决的重大理论和实际问题的研究论文。第4位的《杭州（我们）》是杭州市市委主办的以民主参与、共同协商促城市发展为主旋律的刊物，从主题上讲最贴合城市治理理念，可以说是反应杭州市城市治理的专门性刊物，这在全国独一无二，值得业内学者和其它城市政府部门重点关注。
3.城市治理研究论文的学科分布
参照《中国图书馆图书分类法》统计全部样本的学科分布，结果如图3所示：城市治理的研究涉及经济学、社会学、法学和政治科学、环境科学、建筑科学等10个不同学科，其中经济管理科学类的论文数量占到总量的63%，法学和政治科学的论文比例占到20%，社会学的论文占到8%。可见，经济管理、法学和政治学、社会学是我国城市治理研究的主要学科视角。
4.城市治理研究论文的机构分布
共有162家机构对城市治理进行了研究，其中9成仅有相关成果1～2篇。而发文较多的机构中，南京大学排在榜首，其成果达到19篇，人民大学、山东大学、同济大学、复旦大学等紧跟其后。它们是我国开展城市治理研究的主要基地（见图4）。
从研究机构的地区分布上来看，发文量较多的地区集中在我国东部。其中北京市、上海市和江苏省相关论文数量最多，浙江省、广东省、湖北省、天津市以及湖北省和山东省相关论文成果也超过20篇。这说明，上述地区是我国城市治理研究的活跃地区（见图5）。
从机构类型上看，高校及党校占65%，政府机构占10%，科研院所占8%，其余为社会组织、科技团体等。图4中显示了论文成果数量排名前10的机构，全部是高校。科研院所中，中国社会科学院5篇，南京市科学院城市发展研究所2篇，其余十余家为1篇。来自政府机构的17篇论文成果分散在16家不同机构中，仅杭州市发展研究中心有2篇文献成果，其余均1篇（如表1所示）。我国城市治理研究主要集中于高校，研究所、政府部门和社会组织发文量占比重较低，显示该领域还未引起政府部门的足够重视，也说明没有形成社会的普遍热度。同时更意味着应进一步发挥相关高校的积极性、学术性等长处配合城市政府研究解决城市治理问题。
政府机构论文成果在一定程度上反应出，杭州市、北京市、深圳市、天津市的政府部门比较关注城市治理问题的研究，其中以杭州市表现最为突出。由于在推进城市治理实践的过程中政府起主导作用，因而我们推断，杭州市等政府自身重视城市治理研究的城市其实际治理进程将在全国处于领先地位。
5.城市治理研究论文的核心作者分析
共有266位作者（第一作者），从不同层面对城市治理进行研究并发表学术论文，平均每位作者发文量约1.2篇。其中，发文量1篇的作者233位，占总发文作者数的88%；发文量两篇的作者共24人，占总发文作者的9%；发文量较高（发文量3篇及以上）的作者共7人，占总发文作者的3%。若以发文3篇及以上的作者为核心作者，则核心作者的发文量共25篇，占总论文数的8%。可见，进行城市治理研究的作者人数和人均成果量较低，绝大多数作者只是偶有相关。7名核心作者中，5人的研究得到1项以上基金的支持。1人连续5年发文，2人连续3年发文，其余4人的发文都集中在1～2年内。另外，从合著情况来看，多作者论文93篇，合著率仅为32%。上述统计结果表明，国内城市治理领域的专业研究队伍规模不大，开展相关研究具有时段性，长期、持续进行城市治理专向研究的学者数量较少；同时，合作程度偏低，尚未形成活跃的研究群体；最后，基金支持对学者产出相关论文成果有一定促进作用（见表2）。
（二）我国城市治理研究的内容分析
1.从研究内容的结构变化看我国城市治理进程
通过文献内容的统计归类，我们发现我国城市治理研究论文可粗略划为三大类：第一类侧重国外城市治理概念、理论或案例的介绍及其启示分析；第二类着重探讨适合我国国情的城市治理理论及可行性建议；第三类则是对我国城市治理实践案例的分析介绍和经验总结。从时间维度上看，早期第一类文献是主导，随后第二类文献数目日益增多超过第一类，同时第三类文献逐渐出现，第一类文献数目明显下降，而近期第三类文献则日益增多，更为引人关注。可见，城市治理在我国已不只是停留在理论引入、嫁接阶段，部分城市已经走入实验收获阶段。
2.从实证研究看我国城市治理地域特征
在314篇文献中，城市治理实证研究已逾1/3。有关文章已开始对我国一些城市率先实施的治理政策和措施进行介绍；对城市治理实践中的成功经验和不足加以总结；以及对不同城市治理的实际效果展开对比和评估。其中，南京市（8篇）、杭州市（7篇）、上海市（6篇）、深圳市（6篇）的城市治理实践多次作为研究案例被详细剖析。而天津市（中新天津生态城）、广州市、北京市、宁波市、苏州市、义乌市、武汉市、长沙市、青岛市等城市的研究案例也榜上有名。如果说文献中的实证研究在相当程度上映照出现实发展状况的话，那么，上述文献数量及其内容表明，长三角已当仁不让地成为我国城市管理向城市治理变革道路上的先行者，珠三角略逊一筹，其次是京津冀和中部地区城市，东北和西部地区则相对滞后。结合前文中的论文外部特征分析，我们发现城市治理实践发展较快的地区往往在相关研究领域也具备较高实力，南京市就是研究推动型的典范。同时，政府的大力推进也是起主导作用的关键因素。杭州市是政府推动治理的典型。如倪咸林在总结杭州市运用社会复合主体结构进行城市治理的成功经验时所说，“政府理念的前瞻性是触发城市治理创新的‘扳机’……杭州市政府具有政治企业家的创新精神，积极进行政策学习和政策移植，特别是西方发达国家城市经营的理念和民主行政的价值”。[11]综上所述，在我国经济较发达、创新性强、开放度高的地区，若有城市政府大力推动、相关研究助力城市治理的进展较快，相反，经济发展较慢、创新性、开放度较低的地区，城市治理实践的脚步则比较滞后。
3.从关键词词频看我国城市治理研究热点主题
关键词词频分析法是考察研究领域发展热点的好方法。我们在统计关键词词频过程中，首先注意把下列同义词或对同一英文词语的不同翻译合并：“城市治理”、“都市治理”、“城市管治”；“城市治理模式”、“城市管治模式”；“治理”、“管治”；“治理变革”、“治道变革”；“治理方式”、“管治方式”；“公众参与”、“公共参与”、“公民参与”、“市民参与”；“公私伙伴关系”、“公私合作伙伴”、“公私合作伙伴制”、“公私合作”；“市民社会”、“公民社会”；“利益相关者”、“利益相关主体”；“非营利组织”、“非营利性组织”；“法治”、“依法治理”；“杭州市”、“杭州”、“杭州城市”；“上海市”、“上海”、“上海城市”；“深圳市”、“深圳”、“深圳特区”、“深圳经济特区”；“长沙”、“长沙市”；“珠三角”、“珠三角地区”；“大城市”、“大都市”、“大都市区”；“评价”、“评估”；“启示”、“借鉴与启示”。然后，将合并处理后的关键词按出现频次从高到低排序。我们发现，虽然15年间总共出现的关键词有900多，但是多数只出现1～2次，其中总词频达到和超过4次的关键词仅45个，而这前45个关键词累计词频已达625次，占关键词词频总和（1656个）的38%。我们将这前45个关键词视为高频关键词（如表3所示）。最后，计算出45个高频关键词每一年的相对词频数①，并通过年度词频变化情况，透视和分析城市治理研究的热点主题及其变化趋势。
经统计分析，城市治理研究的高频关键词包括以下三种：一是体现城市治理的内涵和特征的高频关键词，如“公众参与”、“善治”、“市民社会”、“多中心”、“多元化”等。除去“城市治理”本身，“公众参与”是出现频率排在首位的关键词，从时间上看，自2002年到2013年的12年间它几乎每年出现，且出现频次有平稳上升的发展趋势，证明“公众参与”是我国城市治理研究的长期热点主题。其他几个带有城市治理特征属性的高频关键词相对来说出现时间较短且不连续，它们常常与“治理体系”、“治理主体”、“城市政府”、“公司合作”、“城市规划”、“城市发展”、“城市管理”、“城市问题”等高频关键词共现。
另一类是反应城市治理系统组织的高频关键词，如“治理主体”、“城市治理模式”、“城市治理结构”、“城市治理体系”等。“治理主体”一词本身就排在高频关键词榜中。同时，有关于治理主体及其关系的高频关键词还包括“城市政府”、“地方政府”、“中央政府”、“政府”、“非政府组织”、“非营利组织”、“社会组织”、“利益相关者”、“政府与企业”。在高频关键词列表中这些词占据1/5席位，体现出城市治理主体及其关系的研究是我国城市治理研究的热点内容。还有一些值得注意的治理主体研究对象，如“弱势群体”以及与其相关的一些关键词，包括“弱势群体参与”、“弱势群体保护”等，其出现频次加总也达到5次。“失业群体问题”、“流动商贩”、“参与渠道”、“参与意识”等关键词与其共现。此外，文献中还出现“农民工”、“农民工参与边缘化”这样的关键词。这反应出，在我国城市治理研究中，失业者、流动商贩、农民工等弱势群体作为城市治理的主体之一，其参与意识、参与渠道等问题已经引起学者重视，也说明我国城市治理主体的研究逐步走向深入和细致。“治理模式”、“城市治理模式”、“模式”分别排在高频关键词的第10、第15和第19位，足见城市治理模式的研究也是城市治理研究的又一热点。“城市经营”、“顾客导向”、“城市政府”、“政府职能”、“政府与企业”、“公众参与”、“市民社会”、“民主”、“城市管理”、“公私合作”、“多中心”、“多元化”、“制度创新”、“城市发展”、“城市竞争力”、“南京市”、“深圳市”、“天津市”等与其共现。可以解读为，我国城市治理模式的研究重点是转变政府职能，提高企业、市民和社会组织等多元利益主体在城市公共物品和服务供给与支配中的地位和作用，探讨多中心治理的协作机制，从而提高城市竞争力。其中，南京市、深圳市、天津市在治理模式方面已经有了理论或实践的积累。
还有一类则是与城市治理外延不同而内涵有密切交集的关键词，诸如“城市管理”、“城市经营”、“城市规划”、“城市化”、“城市发展”、“城市竞争力”、“现代城市”、“城市问题”、“智慧城市”等。从时间维度上看，“城市管理”、“城市规划”、“城市化”、“城市发展”这几个关键词出现时间比较分散、持续时间较长，说明它们是城市治理研究的重要关联话题。“城市经营”在年度变化上呈明显下降趋势：自2002年被列为关键词，到2004年出现频率达到其最高值，而后频次日益减少，近三年没有在关键词表中出现。这表明，城市经营已经不是城市治理研究的热点。“城市问题”和“智慧城市”则是近几年来才出现的关键词，尤其是后者，出现时间仅为三年就登上高频关键词榜，可见与二者相关的城市治理研究是当前新兴起的研究热点。
另外，“南京市”、“杭州市”、“深圳市”也排入了高频关键词榜中。从一个方面证明了上述地区是我国城市治理研究的热点研究对象。
除高频关键词外，我们发现“网络治理”、“网络参与”、“网络联盟”、“网络社会”、“网络城市”等与数字信息和通信技术相关的关键词也为数不少，且逐年增加。近两年来“新媒体”、“网络媒体”、“微博”等代表新型信息传播手段的关键词更是引人注目。这表明研究网络时代公众参与城市治理的创新手段，探索善治的实现途径，是我国城市治理研究的另一热点。除此之外，与社区相关的关键词几乎自2002年以来几乎年年出现，其频次合计总达16次：“非政府组织及社区”（2002），“社区建设”（2003、2006），“社区自治”（2005），“社区稳定机制”（2006），“社区”（2007），“社区发展”、“民族社区自治制度”、“社区治理结构”、“城市社区”（2009，2012），“社区组织”（2010），“隔离社区”、“社区托管”（2011），“社区教育”（2012），“社区社会”（2013）。从上述关键词的出现频次和内容上看，长期以来社区治理都是城市治理研究的一个重要主题。
四、总结
本研究基于文献计量法，较为客观地反应出我国城市治理研究的一些外部特征和内容趋势。
第一，城市治理研究日益受到我国学术界关注，热度总体上成上升趋势。但作者、机构、学科分布、期刊分布等外部特征都呈现出整体上分散、薄弱，小范围内集中、专业的特点。这表明，我国城市治理研究队伍规模不大，但已具备几支实力雄厚的核心力量，利于今后在政府和社会的推动下形成更普遍的研究热度。
第二，我国城市治理研究已经出现一些比较稳定的研究主题，如城市治理模式研究、城市治理体系研究、城市治理权力结构研究、区域发展规划（都市圈规划）与多中心治理研究、公众参与困境和方法研究、社区自治研究等。同时，城市治理研究也扩展到了周边领域，比如生态城市、低碳城市、健康城市的治理问题及其对策；数字城市治理模式和智慧管治；城市社会资本积累与治理；城市治理与城市应急管理、城市交通管理、城中村改造、城管执法及弱势群体保护等问题。可以看出，我国城市治理研究视角横向较丰富，与社会、生态、网络等主题结合探讨；纵向日趋深入，细化到城市管理实务中的交通、应急、城管等领域。研究视角多样化趋势表明我国城市治理研究正走向成熟。今后，城市治理在我国将逐渐嵌入城市领域方方面面的实践。
第三，我国城市治理研究不仅局限于理论性探讨，已经深入到城市案例的实证研究。其中以杭州市、南京市的治理成果和经验最受学者关注。南京的《城市治理条例》、城市治理委员会，杭州市的社会复合主体治理模式等皆堪称我国城市治理中成功而又大胆的制度创新。
最后，由于水平有限，论文存在许多不足，如在数据来源上，不包含外国刊物上刊登的我国城市治理研究论文，难免导致分析结果与事实的偏差；在数据采集阶段，以“篇名”检索会遗漏部分与城市治理主题相关的论文，进而影响分析统计结果②；在统计过程中，因为样本数量偏少所以统计结果趋势性不明显等等。上述问题还有待今后改进和完善，仅期望本文能在丰富我国城市治理研究视角的同时，为对该领域感兴趣的人士勾勒出一幅城市治理研究状况的基本图景，以资参考。
注释：
①为消除年度篇幅总数对统计词频构成及其变化情况的影响，我们将绝对词频转化为相对词频，即文献集合中关键词出现的总次数与这个集合中所包含文献数量之比的相对频次。
②若以“主题”进行检索，结果会更加全面。然而，“治理”一词在我国自古就有（最早用于治理水患），其涵义与本文中“治理”的涵义不同，作者尝试以“主题”检索，获得的数据明显增多同时会包含大量与研究不相关的文献，从而导致人工判断和筛选工作异常繁复，可操作性不强。
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审计局顺应情势的开展转变，在创先争优运动中进一步增强各项事业的开展，加强任务的自动性和发明性。
构成以打造精品项目为中心的质量治理机制。依照出精品的要求统揽各项任务。这个局制订了精品工程计谋，把精品工程的理念贯串到审计任务各环节、掩盖到审计任务各层面。还明白精品工程的要件组成，连系实践出台了《优异审计项目评选方法》，进一步完美审计治理和质量节制系统；具体履行审计项目质量电子化节制准则工，并运用《AO现场审计施行系统》进行现场功课，构成了科学化、标准化和严厉化的治理顺序。注重用立异的精力承载精品、用齐备的准则催生精品、用科学的考评保证精品。上一年这个局共有12个审计项目被评为国度、省、市优异审计项目上，个中：市绕城公路工程审计项目被国度审计署表扬为全国当地优异审计项目上，填补了这个局从未有获国度审计署表扬优异审计项目标空白。
构成以立异任务思想为中心的理论探究机制。这个局在任务理论中构成了以理论为根底、以理论为先导的运转机制。二年来这个局严密环绕任务实践，出力构成五大理论系统建立。构成指导干部经济责任审计理论，深化研讨了完美指导干部经责审计的评价办法、评价规范和评价系统。然后进一步掌握了指导干部经济审计的操作规则，加强了指导干部经责审计的评价结果。构成了风险导向审计理论，提出了重点加强对各类风险的预警功用、评价功用、排险功用，这个局撰写的《积极探究新期间风险导向审计》的看法效果，参与了上一年11月份中国内审协会在郑州组织召开的专题钻研会，并荣获优异论文提名奖。这个局撰写的《关于国度审计在应对、抵挡金融危机中发扬功用性效果》的研讨申报，参与了上一年4月份中国审计学会在厦门组织召开的专题钻研会，这篇论文被编入了中国审计学会专题论文集中。
构成以塑造步队形象为中心的文明建立机制。这个局积极探究新期间文明创立的有用路子，用文明创立提拔步队开展程度。构成强化创立任务的保证机制，局党组合时提出顺应新情势、迎接新应战、完成新跨越的文明创立总体思绪，三年来共投入财力100万元，搞好创立文明的软硬件建立，然后为创立任务供应强有力的组织保证、财力保证；构成细化创立任务的治理机制，搞好技艺治理，构成一人多技、一专多能的复合型本质构造。强化人力资本治理，创建全局一盘棋、运转一体化、任务一条龙的要素装备构造；构成创立任务效劳机制，这个局三年来先后包保一镇二村、二个社区，协助兴建水利工程，开展畜牧业出产和建立村级水泥路，促进新乡村建立。还为城市2个社区置办活动用服装，进修用桌椅、添置音响彩电、电脑、打印等设备，促进社区文明建立。这个局延续六年被省精力文明建立指点委员会授予全省文明单元声誉称号。
构成以创先争优为中心的开辟进步机制。这个局注重以创先争优为统揽，创始任务新场面。在党组织发扬碉堡效果上创先争优，积极打造进修型党组织，进一步装备进修的时空要素、配优进修的方法要素和配勤学习的考评要素。本年以来，这个局集中组织培训2个月工夫，完成了掌握大局、坦荡视野、丰厚认知和进步才能的培训结果。积极打造现代型党组织，积极培养党员计谋思想、微观思想、前瞻思想，擅长从计谋视角监视国有资产的平安运转，促进优化国有资产构造，掌握经济运转的总体走势。上一年这个局党组织被市直机关党工委授予全市进步前辈党组织标兵称号。在绩效治理上创先争优，上一年这个局荣获全省审计系统信息任务进步前辈集体，并在县域经济开展、工业提速增效、招商引资等项任务被市委市当局表扬为优异效劳单元。使全局任务出现运转流利、治理标准、结果分明的开展场面。
关键词：行政管理 学位论文 选题
0 引言
目前，行政管理专业硕士论文选题还比较粗疏，影响论文质量提升。一些学者对硕士学位论文的选题展开了研究。徐金平（2006）对当前硕士研究生学位论文选题存在的问题进行了研究，认为一些硕士论文选题盲目求“大”、求“新”、求“异”，或者论文选题过于平淡，体现不出应有的开拓性。[1]周毅（2009）分析了研究生学位论文选题的原则，即根据研究目的、实力、条件、兴趣和独到见地，结合地方特色、社会实际、学术价值和科学发展趋势选题，“小题大做”、扬长避短原则。[2]雷伟伟、袁占良（2008）探析了研究生学位论文选题与创新能力培养的关系。[3]吴赞敏、梁旭巍（1997）分析了研究生学位论文选题与论文质量的关系[4]。孙国强（2007）[5]，李志义、刁玉玮（1995）[6]对研究生学位论文的选题来源、方法和技巧进行了研究，他们认为学位论文选题是研究生培养的重要环节，在选题时，研究生既要从不同来源确定选题，又要掌握正确的选题方法，同时还要掌握一定的选题技巧。以往研究主要是把学位论文选题作为一个抽象的一般概念进行研究，即不根据专业特征对一般学位论文共性进行分析，对某一专业学位论文选题深入分析较少。随着公共领域面临问题的复杂性、多样性程度的加深，行政管理硕士有更多“文章”可做，这些“文章”选题质量值得研究。本文运用内容分析法对“comKI-硕士学位论文数据库”中截至2014年10月30日显示被引用过的2011至2013年行政管理硕士（学术型，下同）学位论文样本的选题质量进行实证研究。
1 研究框架及假设
20世纪90年代，行政管理专业归属发生变化，即从政治学下的二级学科中脱离，成为独立的学科，行政管理专业由原先的理论型向实务型转变[7]。斯托克斯不赞同“基础研究”、“应用研究”二分法，他提出了四象限体系分别是，高基础、低应用的波尔象限、高应用、低基础的爱迪生象限、双高的巴斯德象限，以及双低的以训练为目的的象限。[8]
行政管理专业学生选题可能表现出显著的解决问题导向，与此同时，社会对硕士研究生的理论水平有较高期望。解决问题导向的研究需要进行大量的经验主义方法收集资料。按照行政学常用的收集资料的方法，将收集资料的方法分为非经验主义方法和经验主义方法，经验主义方法包括问卷调查、实地访谈、参与观察、受控田野调查或实验法。[9]行政管理硕士研究生运用经验主义方法会受到客观条件限制，他们可能会转而借助于非经验主义方法，最常见的就是文献法。虽然采取文献法能够低成本、便捷地收集资料，但不利于硕士研究生创新，知网、万方等数据库可能成为一些人“加工论文”的工具。论文相互借鉴、模仿，大量选题重复。本文提出假设：行政管理硕士学位论文选题位于“高应用、低基础”的爱迪生象限和 “低应用、低基础”的学生实验象限。
2 类目及样本选取
根据研究目的，同时，在参考相关学者的研究基础之上，设计分析类目，包括研究主题、研究层次。研究主题划分为行政理论、城市治理、行政体制、公共财政、绩效管理、人力资源、公共服务、政社关系、公共危机、网络舆情、政府规制、公共政策、电子政府、服务型政府、行政伦理、政府职能等子类。研究层次借用W・理查德・斯科特（W.Richard Scott）提出的研究组织的三个分析层面，即社会心理层面、组织体层面和生态群层面[9]。其中，社会心理层面关注个体行为；组织体层面关注组织结构和过程；生态群层面关注环境中的组织群。本文的分析单元是文献题名、年份、出版者等。在进行样本分类时，不可避免的参杂了主观判断因素，为提高分析的信度，在导师、同学中背对背进行相同数据分类。减少主观判断成分。
本文在“comKI-硕士学位论文数据库”当中，分年度筛选出一级学科代码为“120401”（即行政管理专业）的硕士论文，按照被引用次数进行排序。对其中被引用过的论文进行分析。其中，2012年、2013年被引用过的论文共495篇，全部抽样。由于时间越长，被引用次数也随之增加，如2011年当年知网平台收录的论文，当年被引用1次，在随后的两年可能再次被引用，因此，2009年至2011年被引用论文总体规模大，为方便研究，采取系统抽样方法，选取458个样本。样本容量为953个。
3 结果与分析
3.1 硕士研究生选题偏好分析
如图1所示，行政管理硕士学位论文选题偏好比较明显，主要集中在公共危机与网络舆情、政社关系、公共服务领域，其他领域的选题则比较分散，每一主题的样本占比都不足10%， 7.56%的选题难以归类。
①研究政府与社会关系问题。具体表现为研究政府和非政府公共部门、社区等公民自组织之间的角色关系，以及公共服务外包、公民参与等问题。其中，研究社会组织的占35.03%，涉及政府对社会组织的管理和培育，如《云南省社会组织培育机制研究》、《我国基金会的资金管理研究》、《我国非营利组织税收政策现状及问题研究》等；社会组织作为多元主体参与治理过程，如《政府与非政府组织互动关系研究》、《我国公共危机管理中的非营利组织参与研究》、《民间组织参与农村公共服务研究》等；以及准政府社会组织，如工会、妇联等职能，如《社会管理创新视角下的工会职能定位研究》等。研究社区治理的占24.08%，研究社区治理的样本中51.52%对某个案例或多案例进行实证研究，如《我国城郊撤村建居社区治理研究――以青岛市黄岛区为例》、《北京建设世界城市背景下社区文化建设研究――以麦子店社区为例》。此外，这一类的研究还包括研究事业单位改革，如高校去行政化、医院“管办分离”；村民自治、公民参与等问题。
②研究公共危机以及网络舆情。涉及的范围包括公共危机的诱发机制，政府同其他主体对公共危机、网络舆情的治理，其中，公共危机的研究以为主。如《我国的发生机制研究》、《征地拆迁引发的及其对策研究》、《政府在公共突发事件中的微博舆情应对》、《网络舆论危机中的政府应对策略研究》。
③研究政府提供文化、公共交通等公共产品、公共服务职能，以及区域、城乡之间公共服务均等化问题（以下简称为“公共服务”）。专门研究公共服务均等化的样本21个，占这公共服务样本总数92个的22.83%。研究公共服务的样本呈现出地域化、本土化色彩，针对西部地区，或是针对某一特定地区进行研究，如《西部地区政府公共服务能力建设研究》、《鄂尔多斯市公共文化服务体系建设研究》、《泰安市农村公共文化事业投入问题研究》。有2个样本介绍国外经验，分别是英国公共服务改革、新加坡住房制度。此外，养老问题的研究较多，其次是就业和文化、教育、医疗卫生等。
从研究层次上看，近五年行政管理硕士研究生偏好生态群层面的研究。研究生态群层面的样本数405个，占总数的42.50%；研究组织体层面的样本数366个，占总数的38.41%；研究社会心理层面的样本数126个，占总数的38.41%；其他样本数56个，占总数的5.88%。由此可见，行政管理硕士研究生偏好将政府置于外部环境当中，与外部环境、其他主题互动的外部视角。研究政府自身的内部视角占了较小份额。
不难看出，行政管理硕士研究生偏好的研究主题与研究层次与近五年热点问题存在相关性。社会矛盾凸显、社会群体利益诉求上升，公共部门对公平性、回应性赋予更高的价值，需要理清政府权力边界，给社会更多的发展空间，但仍然强调政府在提供公共服务方面的责任，尤其是提供均等化的公共服务。十八届三中全会提出实现“治理能力现代化”，行政管理领域的研究者一般将“治理”理解为一种角色关系，将好的治理理解为多元主题的共同治理，这一领域的研究增加。研究这类角色关系的论文占总体的比重由2009年的12.03%上升到2013年的65.42%。
行政理论研究数量很少，只有三篇论文，分别是对新公共管理理论、新公共服务理论和战略管理理论进行描述。行政管理硕士学位论文一般会对相关理论进行表面化的引用，如研究政府与社会关系的论文，堆砌引用治理理论、政府失灵理论等，而文章主体部分脱离理论展开，理论游离于文章之外，“两张皮”现象较多。行政管理专业更多体现为一种“工具”，而不是一门“科学”。
3.2 硕士研究生选题重复现象分析
行政管理硕士研究生选题较为集中。前已述及，选题偏好集中在三个研究主题，而其他研究主题样本数量较少。以“公共财政”为例，每年“公共财政”的选题样本数占当年样本总数的比重都不超过5%。研究的具体内容也较为单一，缺乏非税收入管理、国库集中收付制度等内容，对公共预算的研究主要集中于研究公共预算的透明性，如《公共预算透明保障机制构建研究》、《预算民主视角下我国公众参与政府预算的研究》等。选题呈现出两极化趋势。此外，行政管理硕士研究生选题重复现象也比较突出。如表1所示，同一选题下存在多个样本。
对行政管理硕士学位论文选题偏好、选题的集中重复情况的分析验证了假设，即行政管理硕士学位论文位于“高应用、低基础”的爱迪生象限和“低应用、低基础”的学生实验象限。
4 选题质量提升对策
行政管理硕士学位论文的选题紧趋政治热点、社会问题，基础性研究较弱，理论应用堆砌、表面化；集中、重复的选题较多，选题结构失衡，多数停留在“低应用、低基础”的“学生实验”阶段，研究价值不高。究其原因，首先，硕士研究生原著阅读量有限。硕士研究生对原著缺乏兴趣，仅仅针对热点问题提出研究问题，利用二手资料对理论进行零散化的理解，由于缺乏理论积淀，难以上升到一定层面。因而对理论的应用呈现堆砌化、表面化。
其次，行政管理硕士研究生实证研究“短板”。习惯于采用非经验主义研究方法收集二手资料，在知网、万方等平台收集期刊、论文资料后，进行整理、修改。通过非经验主义方式进行资料搜集，相比实证研究更加简单便捷，但过多的依赖二手数据写作论文，难免造成研究的重复，而且许多论文都仅仅是对前人研究的成果稍作修改，并非对现有成果的发展和创新。可以预见如果研究生没有从意识上消除对二手数据的依赖，在研究中不愿意实践和创新，行政管理专业未来的论文质量将大打折扣。
以上分析可知，提升行政管理硕士研究生选题质量可从两方面入手：一是强化硕士研究生经典阅读意识。目前的激励机制，易导致研究生过分关注、参加课题、学术会议数量，潜心钻研原著的时间和兴趣减少。可以考虑适当改进目前的评价机制和方法。二是倡导研究生实证和创新精神。消除行政管理硕士研究生对二手资料的过度依赖，为硕士研究生创造多途径开展问卷、访谈等经验研究，增加用于课堂外的时间，让他们真正了解现实问题，同时，优化研究生课程设计，增加计量经济、统计分析方法等课程，提升行政管理硕士研究生数据挖掘、深入分析能力。
参考文献：
[1]徐金平，韩延伦。当前硕士研究生学位论文选题存在的问题及建议[J].学位与研究生教育，2006，01：42-45.
[2]周毅。研究生学位论文选题原则及方法[J].学位与研究生教育，2009，10：34-41.
[3]雷伟伟，袁占良。研究生学位论文选题与创新能力培养[J].中国电力教育，2008，15：56-57.
[4]吴赞敏，梁旭巍。研究生学位论文选题方法与论文质量的研究[J].天津纺织工学院学报，1997，03：29-32.
[5]孙国强。研究生学位论文的选题来源、方法与技巧[J].山西财经大学学报（高等教育版），2007，03：21-23+27.
[6]李志义，刁玉玮。研究生学位论文选题浅议[J].高等教育研究，1995，04：15-16.
[7]何艳玲。我们在做什么样的研究：中国行政学研究评述[J].公共管理研究，2007，00：21-42.
[8][9]（美）W.理查德・斯格特（W.Richard Scott），杰拉尔德・F・戴维斯著。组织理论：理性、自然和开放系统[M].高俊山译。北京：中国人民大学出版社，2011：19-20.
基金项目：
本文系中南财经政法大学2014年研究生教育教学理论研究课题“行政管理硕士学位论文选题质量分析及提升对策研究”（项目号：2004JY01）的阶段性成果。
作者简介：